Биографии Характеристики Анализ
Развернуть
Главная ›

Инновационные тенденции. Заркович А.В

  • IV. Определите, какую задачу взаимодействия с практическим психологом поставил перед собой клиент.
  • VI Обжалование решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц

    • Условием развития местного самоуправления, проявления его сущности является действующий механизм реализации полномочий органами местного самоуправления в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения, проживающего на территории конкретного муниципального образования. Успешное функционирование местного самоуправления зависит, прежде всего, от эффективно работающих органов местного самоуправления и достаточной финансово-материальной базы.

    Вопросы местного самоуправления неотделимы от государственного интереса, однако в соответствии с общепризнанными конституционными принципами построения демократического, правового государства недопустимо императивное, руководящее влияние государственных органов на органы местного самоуправления. Эффективным и правомерным представляется влияние в форме координации, стимулирования и контроля, что требует установления четкого, правового механизма взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, как на федеральном уровне, так и уровне субъекта Российской Федерации.

    Отделение системы органов местного самоуправления от системы органов государственной власти еще не означает правомерности вывода об обособленности местного самоуправления от государственного управления. И осуществляться взаимодействие должно, прежде всего, с использованием всех необходимых форм взаимодействия и координации, для того чтобы функционирование публичной власти было эффективным. Только тогда это взаимодействие обладает необходимой целостностью.

    Местное самоуправление осуществляет свою деятельность посредством органов, созданных для этих целей. Они в своей совокупности образуют единую систему, управляемую субъектом управления (руководителем муниципального образования). Сфера управления определяется также исходя из задач и функций местного самоуправления. Ни одна система управления, в том числе и система местного самоуправления, не может возникнуть сама по себе, для ее возникновения должен быть определенный «фундамент» из полномочий. Полномочия местного самоуправления - это строго очерченный и закрепленный нормами права (Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) за населением, выборными и иными органами местного самоуправления перечень конкретных прав и обязанностей, необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления на территории муниципальных образований.

    Достаточно очевидно, что развитие и функционирование местного самоуправления предусматривает тесный контакт между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, согласованные действия между ними по различным вопросам.

    Следует отметить, что проблема взаимодействия - это проблема взаимоувязывания процессов, происходящих в муниципальных образованиях, с региональными процессами и динамикой развития региона, прямым следствием которого должна стать вовлеченность населения в процессы нормотворческой деятельности и исполнения правовых норм, т.е. развитие социальной и экономической инициативы населения.

    Управленческие отношения в органах местного самоуправления многообразны. Отношения между органами и должностными лицами в муниципальных образованиях можно определить как внутрисистемные, поскольку они возникают при самостоятельном формировании управленческих структур в муниципальном образовании, определении системы органов и их взаимодействия, при распределении обязанностей между органами местного самоуправления и т.д. Существуют и внешние управленческие отношения - с органами государственной власти. Например, при исполнении органами местного самоуправления государственных полномочий.

    Рассматривая взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, можно выделить следующие формы взаимодействия:

    1.Координация и взаимодействие. Координация (от лат. con (n) – с, вместе и ordinatio - расположение в порядке) означает «согласование, приведение в соответствие (понятий, действий, составных частей чего-либо)». Координация и взаимодействие осуществляются в следующих основных формах:

    Проведение совместных совещаний;

    Создание и деятельность совместных комиссий, рабочих групп;

    Создание и деятельность коллегий;

    Проведение взаимных консультаций;

    Заключение соглашений о взаимодействии и координации деятельности;

    Взаимное представительство сторон;

    Принятие совместных нормативно-правовых актов;

    Передача части своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством;

    Участие в согласовании кандидатуры на должность руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти.

    2.Государственный контроль над местным самоуправлением. Он осуществляется федеральными и региональными органами государственной власти и по объекту контроля может быть подразделен на 2 вида:

    1) контроль за соблюдением законов, который включает:

    Контроль за соблюдением законов о местном самоуправлении и, как следствие, установление порядка судебной защиты прав местного самоуправления;

    Контроль за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (а также прокурорский надзор в этой сфере) и, следовательно, регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц за нарушение законов;

    Местное самоуправление, хотя и является независимым звеном в системе публичной власти РФ, отнюдь не исключается из процесса управления государством в целом. Систему органов государственной власти нельзя считать устойчивой до тех пор, пока она не подкреплена эффективным механизмом самоуправления территорий. Гражданин государства в первую очередь житель, и лишь потом участник политических процессов. Почти все государственные решения, затрагивающие его интересы, проходят через местные органы власти.

    В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своих функций происходит неизбежное взаимодействие между данными управляющими структурами.

    Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления можно определить как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных вопросов. Данное взаимодействие строится на определенных принципах, которые определяют следующее: какими должны быть взаимоотношения между органами государственной власти и местного самоуправления; какой должна быть модель поведения в отношениях этих органов друг с другом; какие идеи должны лежать в их основе.

    Сложность проблемы заключается в необходимости различить принципы организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, и те принципы, на основе которых должны быть организованы их взаимоотношения. Здесь есть определенная тождественность, но есть и различия.

    Принципы взаимоотношений производны от первых, органически связаны с ними, но вместе с тем обладают собственной спецификой, собственным содержанием. Их особенность в том, что они проявляются в процессе взаимодействия государственных органов с органами местного самоуправления. Собственно говоря, их задача заключается в том, чтобы обеспечить из всего многообразия возможных взаимоотношений именно взаимодействие как необходимое условие оптимизации и повышения эффективности управленческой деятельности органов публичной власти, к которым и относятся органы государственной власти и местного самоуправления.

    Можно сформулировать основные принципы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

    1. Принцип законности . Он, безусловно, является основополагающим во взаимоотношениях между любыми органами государственного и муниципального управления . Только при неукоснительном соблюдении данного принципа можно реально говорить о правовом управлении. Такая деятельность возможна только при детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.


    2. Принцип целесообразности . Вторым по значимости принципом взаимодействия является принцип целесообразности. Вполне естественно, что любые взаимодействия между органами государственной власти и местным самоуправлением должны иметь определенный смысл, быть направленными на реализацию общегосударственных целей. Этот принцип включает в себя и выделяемый в некоторых нормативных актах принцип соблюдения общегосударственных интересов, относясь к нему как общее к частному. Нарушение принципа целесообразности во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления, например, при необоснованной передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые они не могут успешно реализовывать, должно являться основанием для отмены соответствующих законодательных актов и соглашений.

    3. Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции . Органы государственной власти и местного самоуправления самостоятельно реализуют свои полномочия в рамках своих предметов ведения, без вмешательства других органов. Принцип самостоятельности органов государственной власти и местного самоуправления в пределах их компетенции не исключает, однако, контроль со стороны других органов за их деятельностью.

    Самостоятельность органов государственной власти и местного самоуправления означает их юридическую, организационную и финансовую самостоятельность. В пределах собственной компетенции государственные и муниципальные органы самостоятельно планируют и организуют свою работу, принимают решения, обеспечивают контроль за их выполнением.

    4. Принцип равноправия органов государственной власти и местного самоуправления. Сущность этого принципа заключается в том, что: во-первых, органы государственной власти и местного самоуправления вступают во взаимоотношения как равные субъекты права; во-вторых, органы местного самоуправления различных муниципальных образований равноправны между собой. Обеспечение этого принципа позволит минимизировать различия в определении объема полномочий каждого отдельного муниципального образования.

    Таким образом, равноправие предполагает гарантированный минимум равных прав и обязанностей местного сообщества и возможность приобретать и осуществлять один и тот же объем полномочий при их разграничении. Равноправие муниципальных образований - это ни что иное, как создание режима их равных правовых, организационных и финансовых возможностей.

    5. Принцип недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований . Данный принцип нацелен на создание таких условий, при которых осуществление полномочий одним муниципальным образование простирается лишь до той границы, от которой начинается осуществление полномочий другим муниципальным образованием. Практика применения данного принципа будет выступать специфическим индикатором, определяющим степень свободы и защищенности муниципальных образований.

    6. Принцип согласования интересов . Соблюдение принципа согласования интересов субъекта Федерации и интересов муниципального образования сообразуется с ограничениями их компетенции, поскольку каждый из них должен считаться с правами и интересами другого, обязан содействовать нормальному функционированию как органов государственной власти субъекта Федерации, так и органов местного самоуправления, реализации их полномочий. Указанный принцип в наибольшей степени из всех принципов подвержен правовому регулированию и на его основе может быть создан механизм взаимодействия, поскольку основой взаимных действий может быть только добровольное согласие участников отношений.

    Семантика слова «согласовать» означает обсудить, выработать единое мнение о чем-либо, получить согласие на что-нибудь. Закрепление такого единства и согласия правовыми средствами, будет способствовать эффективной совместной деятельности государственных органов, т. е. их взаимодействию.

    На практике это достигается путем информирования друг друга о планах работы, проводимых мероприятиях, разрабатываемых документах, а также путем координации - согласования планов, действий государственных органов и их структурных подразделений ради решения общих задач. Для осуществления этих функций органы государственной власти и местного самоуправления создают специальные согласительные или координационные комиссии, либо сами берут на себя их осуществление. И наконец, важную роль играет контроль за ходом выполнения согласованных мероприятий, в ходе которого дается оценка проделанному и устанавливается соответствие выполненного принятым решениям и достигнутым соглашениям. По результатам контроля устраняются отклонения от заданного состояния или корректируется решение, определяющее это состояние.

    7. Принцип обеспеченности ресурсами . Он направлен прежде всего на обеспечение органов местного самоуправления необходимыми им для реализации возложенных на эти органы полномочий, как переданных им государственных, так и относящихся к предметам их ведения. Данный принцип обычно закрепляется во всех законах субъектов Федерации о передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Имеется он и в проекте Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации». При этом следует иметь в виду, что речь должна вестись не только о выделении необходимых финансовых ресурсов, но и о наличии иных ресурсов: материальных, человеческих, правовых и т. д.

    8. Принцип взаимной ответственности . Во взаимоотношениях между органами государственной власти и местного самоуправления речь должна вестись не только об ответственности органов местного самоуправления перед государственными, но и об ответственности самих государственных органов.

    9. Принцип гласности . Принцип гласности заключения договоров, соглашений означает гарантию защищенности прав муниципального образования, поскольку полноценная информация обеспечивает невозможность в одностороннем порядке изменять взаимные права, обязанности и ответственность установленную в договорном порядке.

    Представляется, что в целях повышения эффективности государственного и муниципального управления эти принципы должны быть закреплены на законодательном уровне.

    Принципы взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления являются, как уже отмечалось выше, основой, на которой должны строиться все взаимоотношения между данными органами, правовые формы и механизмы их взаимодействия. В то же время при отсутствии конкретных норм органы государственной власти и местного самоуправления должны руководствоваться общими принципами.

    Проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях, когда местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный институт власти, организационно обособленный от системы государственных органов, представляется особенно важной. Поэтому остановиться на изучении особенностей взаимодействия двух уровней власти (регионального и местного) необходимо достаточно подробно.

    Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом. В свою очередь, взаимодействие региональных властей с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики - решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

    Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе следующих принципов:

    · законности;

    · сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования;

    · учета исторических и местных традиций;

    · самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

    · взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;

    · обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения;

    · добровольности заключения договоров и соглашений;

    · взаимной ответственности;

    · гласности.

    1. правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;

    2. разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления;

    3. совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления;

    4. обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления;

    5. содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций;

    6. защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

    Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации осуществляется в следующих основных организационных формах: во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления; во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии; в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии; в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.

    У органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством есть право законодательной инициативы в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, при необходимости разрешить какой-либо вопрос, отнесенный к компетенции региональных органов государственной власти, органы местного самоуправления выступают в качестве субъекта законодательной инициативы и вносят необходимый им законопроект. При этом федеральным законодательством установлено, что обращения органов местного самоуправления, в том числе, законопроекты подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти.

    Существуют формы постоянного взаимодействия двух уровней власти. К ним следует отнести всякого рода совместные рабочие органы - группы, комиссии, - как постоянно действующие, так и временные, сформированные для решения какого-либо частного вопроса.

    Эффективной формой взаимодействия может стать сотрудничество государственной и местной властей через ассоциации муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно формулировать и доводить до сведения государственных органов их общие проблемы, для государственной власти ассоциация муниципальных образований - та организация, через которую можно обращаться одновременно ко всем ее членам и вырабатывать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

    Если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения между ними разграничиваются законодательством субъекта Российской Федерации. Разграничение их компетенцию должно быть организовано таким образом, чтобы каждый круг вопросов предоставления услуг власти населению решался самым эффективным образом. Очевидно, что для этого требуется взвешенный подход со стороны всех участников процесса разделения компетенции и нормальные согласительные процедуры.

    Не менее важным является вопрос формирования финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы. Разграничение источников доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами основывается на разделении их по видам и закреплении на долгосрочной основе. Это стимулирует каждый из уровней власти к развитию доходных источников и их эффективному использованию, а не к перераспределению.

    Еще одним аспектом взаимоотношений между региональными органами власти и местным самоуправлением является процесс разграничения прав собственности. Зачастую органы местного самоуправления выступают субъектом законодательной инициативы и разрабатывают проекты законов о передаче в муниципальную собственность объектов государственной собственности, включая реестры объектов, органы государственной власти рассматривают и принимают эти законы. Предварительное согласование реестров проводиться на уровне административных районов, имея ввиду, что там существуют комитеты по управлению государственным имуществом. Окончательное решение принимается законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

    В сфере комплексного социально-экономического развития региона может возникнуть столкновение интересов различных уровней власти. Местная власть вправе решать вопросы комплексного социально-экономического развития на своей территории, а территория муниципального образования составляет некоторую часть территории субъекта Российской Федерации. Но интересы населения каждый уровень понимает по-своему в зависимости от тех задач, которые решает каждый из них. Поэтому интересы структур власти часто не совпадают. При разработке муниципальных планов и программ органы местного самоуправления должны учитывать соответствующие государственные планы и программы. В свою очередь государственные органы при разработке государственных планов и программ объективно заинтересованы в учете мнения местных органов власти.

    Таким образом, под системой государственных и муниципальных органов власти будем понимать совокупность взаимосвязанных элементов, их полномочий и различных форм их взаимодействия, объединенных единством цели планомерного, стабильного развития российского государства. Именно от степени налаженности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления зависит эффективное функционирование всех жизнеобеспечивающих систем государства. Несмотря на то, что органы муниципального самоуправления не входят в систему органов государственной власти, их следует рассматривать в совокупности с государственными органами как единый механизм управления государством.

    государственный власть сотрудничество дума

    В процессе осуществления органами государственной власти и органами местного самоуправления своей компетенции между ними неизбежно происходит взаимодействие. Взаимодействие между органами государственной власти и органами местного самоуправления, как правило, определяют как совокупность организационно-правовых форм и методов, направленных на совместное решение как общегосударственных, так и местных задач.

    Взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления строятся на следующих принципах:

    а) принцип единства целей и задач в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в реализации общегосударственных интересов;

    б) принцип всесторонней государственной поддержки осуществления и развития местного самоуправления;

    в) принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления;

    г) принцип самостоятельности осуществления своих полномочий в области местного самоуправления населением, органами и должностными лицами муниципальных образований;

    д) принцип невмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления;

    е) принцип солидарности, взаимодействия и сотрудничества при обеспечении прав и свобод человека и гражданина; при реализации общегосударственных интересов;

    ж) принцип субсидиарности при осуществлении органами местного самоуправления минимальных государственных социальных стандартов и переданных им отдельных государственных полномочий;

    з) принцип взаимной гласности и информированности;

    и) принцип взаимного контроля;

    к) принцип разрешения коллизий путем согласительных процедур либо обжалования в судебном порядке;

    л) принцип взаимной ответственности 49 ;

    м) принцип законности (принцип детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственного и муниципального управления);

    н) принцип гласности;

    о) принцип целесообразности и соблюдения общегосударственных интересов;

    п) принцип равноправия муниципальных образований (создание режима равных правовых, организационных и финансово-экономических возможностей);

    р) принцип недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований;

    с) принцип обеспеченности ресурсами при реализации собственных функций и отдельных переданных государственных полномочий.

    Данные принципы при применении их в совокупности призваны способствовать эффективной реализации государственной политики в области местного самоуправления и развитию демократических основ государства.

    Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ наделены полномочиями в сфере местного самоуправления. К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:

    1) определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;

    2) правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;

    3) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

    4) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами 50 .

    Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами.

    Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления в целом аналогичны полномочиям федеральных органов государственной власти, в частности, к ним относятся:

    а) правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом;

    б) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

    в) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

    г) правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации 51 .

    Кроме указанных основных полномочий органов государственной власти в области местного самоуправления Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил за органами государственной власти субъекта РФ целый комплекс функций:

    1) установление границ территорий муниципальных образований (ст. 10);

    2) наделение городских поселений статусом городского округа (ст. 11);

    3) изменение границ муниципальных образований (ст. 12);

    4) преобразование муниципальных образований (ст. 13);

    5) изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ст. 13);

    6) упразднение муниципального образования (ст. 13.1);

    7) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их исполнением (ст. 19–21);

    8) определение порядка проведения местного референдума (ст. 22);

    9) определение порядка проведения муниципальных выборов (ст. 23);

    11) порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления (ст. 32);

    12) определение наименований представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования, местной администрации (ст. 34);

    13) иные полномочия представительных органов муниципальных образований (ст. 35);

    14) установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района и городского округа (ст. 37);

    15) утверждение условий контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ст. 37);

    16) установление персонального состава конкурсной комиссии муниципального района (городского округа) (ст. 37);

    17) инициирование расторжения контракта с главой местной администрации (ст. 37);

    18) правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы (ст. 42);

    19) требования по формированию, утверждению, исполнению местного бюджета и контролю за его исполнением (ст. 52);

    20) установление нормативов отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований (ст. 58);

    21) распределение дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты поселений (ст. 60);

    22) порядок образования районных и региональных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления из них дотаций (ст. 60, 61);

    23) порядок расчета уровня бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году, определения размеров указанных субвенций, централизации части доходов от местных налогов и сборов и (или) снижения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов (ст. 60, 61);

    24) определение общего размера субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 63);

    25) временное осуществление полномочий органов местного самоуправления (ст. 75) и т. п.

    Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» временное осуществление органами государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления возможно в трех случаях:

    1) когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы;

    2) если долги муниципального образования превысили на 30 % собственные доходы («банкротство муниципального образования»);

    3) если допущено нецелевое расходование субвенций.

    В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется одновременно по многим направлениям. Поэтому структурно-функциональные связи между органами государственной власти и местного самоуправления носят многосторонний характер. В частности, взаимодействие органов государственной власти с органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:

    во-первых, государственная поддержка местного самоуправления;

    во-вторых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

    в-третьих, создание в субъекте Российской Федерации совета муниципальных образований;

    в-четвертых, реализация представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ;

    в-пятых, создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов (как временных, так и постоянно действующих);

    в-шестых, контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления.

    1. Без постоянной поддержки со стороны государства органы местного самоуправления не могут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности. Кроме того, государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно закрепленной обязанностью органов государственной власти.Государственная поддержка местного самоуправления - это система мер, обеспечивающих укрепление и стимулирование развития местного самоуправления федеральными и региональными органами государственной власти. Государственная поддержка местного самоуправления, как правило, осуществляется в следующихформах:

    а) издание правовых актов по вопросам организации и деятельности местного самоуправления;

    б) контроль за соблюдением конституционных основ местного самоуправления;

    в) информационное обеспечение органов местного самоуправления (в том числе ознакомление с проектами нормативно-правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного сообщества);

    г) оказание методической поддержки;

    д) рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления в органы и к должностным лицам государственной власти, принятие мер по их удовлетворению;

    е) участие в формировании органов местного самоуправления в случаях, установленных законом (например, в муниципальных районах и городских округах представители органов государственной власти субъекта РФ входят в состав конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации, назначаемой по контракту 52);

    ж) принятие и реализация целевых программ государственной поддержки местного самоуправления;

    з) подготовка кадров муниципальных служащих;

    и) оказание материальной и финансовой помощи органам местного самоуправления;

    к) предоставление в пользование государственного и муниципального имущества на безвозмездной основе;

    л) временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти и другие меры.

    В целях реализации государственной политики в области местного самоуправления 15 декабря 1999 г. была принята Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Предусмотренодва этапа исполнения программы государственной поддержки местного самоуправления:

    первый этап (2000–2002 гг.): создание базовых условий для комплексного социально-экономического развития муниципальных образований;

    второй этап (2002–2014 гг.): выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

    Программа государственной поддержки местного самоуправления состоит из семи разделов:

    2) основные цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы;

    3) мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления;

    4) основные направления и механизмы реализации Программы;

    5) ресурсное обеспечение Программы;

    6) организация исполнения Программы и контроль за ходом ее реализации;

    7) оценка эффективности реализации Программы.

    В Программе были определены две основные цели:

    1) формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований;

    2) содействие эффективной реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.

    Для достижения данных целей сформулированы следующие задачи:

    а) совершенствование территориальной и структурной организации местного самоуправления;

    б) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

    в) создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований (доработка налогового законодательства, совершенствование межбюджетных отношений, решение вопроса о муниципальной собственности на землю, развитие системы подготовки и переподготовки кадров для финансовых органов местного самоуправления);

    г) совершенствование нормативно-правовой основы местного самоуправления;

    д) выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с населением.

    В качестве форм осуществления программы государственной поддержки местного самоуправления выделяются: правовое регулирование, бюджетное регулирование, реализация целевых программ, передача объектов государственной собственности в муниципальную, информационная и научно-методическая поддержка местного самоуправления, кадровое обеспечение органов местного самоуправления, популяризация идей, принципов и задач местного самоуправления. При реализации Программы используются такиеметоды , как анализ действующего законодательства, анализ межбюджетных отношений, разработка и реализация целевых программ, разработка системы подготовки кадров для органов местного самоуправления, создание системы информирования населения об основных идеях, принципах и задачах местного самоуправления.

    Финансирование программы государственной поддержки местного самоуправления осуществляется из средств федерального бюджета и, по согласованию, из средств бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов и средств союзов и ассоциаций муниципальных образований.

    В целях стимулирования развития местного самоуправления на своей территории субъекты РФ принимают собственные программы государственной поддержки. Например, целями Саратовской областной целевой программы «Развитие местного самоуправления в Саратовской области» является содействие органам местного самоуправления в реализации полномочий, определенных законодательством, и повышение качества и эффективности административно-управленческих процессов в органах местного самоуправления Саратовской области. Для достижения данных целей поставлены следующие задачи:

    1) содействие в формировании нормативной правовой базы местного самоуправления;

    2) содействие в развитии территориальных и организационных основ местного самоуправления;

    3) государственная поддержка укрепления материально-технической базы органов местного самоуправления;

    4) содействие в подготовке, переподготовке и повышении квалификации кадров органов местного самоуправления;

    5) содействие в развитии и совершенствовании муниципальной службы;

    6) создание системы информационно-аналитического и методического обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

    Важнейшими оценочными показателями реализации программы являются:

    а) количество вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований;

    б) степень укомплектованности органов местного самоуправления материально-техническими средствами для решения вопросов местного значения;

    в) степень выполнения плана переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления;

    г) количество изданной информационно-методической и аналитической литературы по вопросам, касающимся деятельности органов местного самоуправления;

    д) оснащенность органов местного самоуправления методическими пособиями;

    е) количество муниципальных образований, имеющих установленные в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства границы и градостроительную документацию.

    Таким образом, с учетом роли местного самоуправления в системе властных отношений Российской Федерации, в экономической, социальной и политической системах российского общества, программы государственной поддержки местного самоуправления призваны способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, проведению реформ на местном уровне и устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований.

    2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями - это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления.

    Реализация органами местного самоуправления полномочий государства имеет под собой определенные исторические основы . В России органы местного самоуправления всегда исполняли некоторый объем государственных полномочий и государственных обязанностей. Так, к ведению земских учреждений согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений 53 .

    В мировой практике существуют два основных способа предоставления полномочий органам местного самоуправления. Для стран англосаксонской системы характерен принцип inter vires - принцип «позитивного регулирования». Данный принцип закрепляет за муниципальными органами право осуществлять лишь те полномочия, которые прямо закрепил закон. Действия, непосредственно не предусмотренные законом, могут быть признаны совершенными с превышением полномочий и отменены. Страны континентального права опираются на противоположный принцип «негативного регулирования» (ultra vires), в соответствии с которым местные органы могут осуществлять все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции иных органов.

    Каждый из подходов имеет свои достоинства и недостатки для государственной власти и местного самоуправления. Континентальная система на первый взгляд предоставляет больше свободы местному самоуправлению: они как бы сами определяют свою компетенцию, могут принять к рассмотрению любые вопросы, не отнесенные к компетенции других органов власти. Однако в рамках континентальной системы органы местного самоуправления оказываются гораздо менее защищены от произвольного уменьшения объема своих полномочий: государство в любой момент по соображениям целесообразности может расширить сферу своей исключительной компетенции путем одностороннего изменения общенационального законодательства. В англосаксонской системе это сделать не так просто: нормы, устанавливающие компетенцию муниципальных образований, закрепляются, прежде всего, в их уставах, обладают самостоятельной юридической силой и не подлежат автоматическому изменению вслед за изменениями общенационального законодательства 54 .

    В современной теории муниципального управления предусматривается две основные формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача полномочий и делегирование полномочий. Под передачей полномочий понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такой передачи, как правило, не оговаривается. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как правило, происходит в форме передачи полномочий.

    Делегирование полномочий - это предоставление органом государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно. Исходя из этого, следует обратить внимание на различия в содержании понятия «передача полномочий», которая происходит на постоянной и безусловной основе, расширяя перечень вопросов ведения муниципального образования, и «делегирование полномочий», которое осуществляется на временной основе с соблюдением определенных требований, расширяя лишь компетенцию отдельных муниципальных органов.

    Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней в компетенцию органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить и отдельные государственные полномочия, которые им передаются государством 55 . До сих пор на федеральном уровне вопрос о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Закреплялось только, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с передачей денежных средств, необходимых для их осуществления.

    Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом: федеральным и региональным. Закон также содержит перечень требований, предъявляемый к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Они должны содержать:

    1) вид или наименование муниципального образования;

    2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

    3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления переданных полномочий;

    4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных переданных государственных полномочий;

    5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

    6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;

    7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий 56 .

    Если в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о сроке наделения ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, то следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.

    При определении, относится ли конкретное полномочие, возложенное на орган местного самоуправления, к государственным или нет, органы власти теперь руководствуются ст. 14–17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Если указанное полномочие входит в перечень вопросов местного значения для данного типа муниципального образования, то оно является муниципальным, в противном случае это государственное полномочие, которое требует отдельного финансирования.

    Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов РФ передают органам местного самоуправления полномочия в следующих областях:

    а) государственной регистрации актов гражданского состояния;

    б) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

    в) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

    г) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

    д) назначения и выплаты компенсационных выплат;

    е) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

    ж) медико-социальной экспертизы;

    з) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

    и) порядка пользования отдельными природными ресурсами;

    к) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т. д. 57

    Представляется, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима в тех случаях, когда последние способны более эффективно их реализовать.

    В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:

    1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;

    2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

    3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;

    4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;

    5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;

    6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;

    7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий 58 .

    Таким образом, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основе следующих принципов:

    а) осуществление данной процедуры только посредством закона;

    б) соразмерность передаваемых государственных полномочий возможностям муниципального образования;

    в) материально-финансовая обеспеченность передаваемых государственных полномочий;

    г) контроль со стороны государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.

    Передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства в целом. Это, в частности:

    содействие децентрализации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества;

    обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий, властеотношений;

    повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан;

    осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления административных решений, реализации задач местного значения;

    создание рычагов более гибкого реагирования на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране 59 .

    3. Эффективной формой взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления является сотрудничество черезассоциации и союзы муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно сформулировать и довести до сведения государственных органов общие проблемы. Для государственной власти ассоциация муниципальных образований - это та организация, через которую можно обратиться одновременно ко всем ее членам и выработать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

    Муниципальные образования создают объединения в форме ассоциаций или союзов не только для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, но и в целях координации и объединения усилий при решении совместных проблем. Соответственно муниципальные образования самостоятельно рассматривают и решают вопрос о необходимости объединения друг с другом и о формах данного объединения. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 66) в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований.

    Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона «О некоммерческих организациях». В соответствии с приведенным Законом регистрация советов муниципальных образований будет производиться органами юстиции субъекта Российской Федерации. Статус и полномочия объединений муниципальных образований будет определяться учредительными документами (например, уставами советов муниципальных образований), советы муниципальных образований не смогут самостоятельно расширять свою компетенцию или получать полномочия от органов местного самоуправления.

    Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет компетенцию съезда совета муниципальных образований субъекта РФ. Как высший руководящий орган он:

    1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта РФ;

    2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта РФ и содержание органов управления совета муниципальных образований;

    3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта РФ;

    4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта РФ 60 .

    Совет муниципальных образований не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований и ограничивать ее. Совет муниципальных образований призван осуществлять межмуниципальное сотрудничество на территории субъекта Российской Федерации, представлять и защищать интересы муниципальных образований в органах государственной власти субъекта Российской Федерации, участвовать в законопроектной работе на региональном уровне, организовывать совместную хозяйственную деятельность, обмениваться опытом и информацией, участвовать в реализации региональных программ и т. п.

    Текущее руководство советом муниципальных образований осуществляет исполнительный орган (коллегиальный или единоличный), а контроль за предпринимательской деятельностью -ревизионная комиссия. В случае ликвидации совета муниципальных образований создаетсяликвидационная комиссия .

    4. Федеральное законодательство закрепляетза представительными органами местного самоуправления права законодательной инициативы . Представительный орган любого типа муниципального образования вправе вносить в законодательный орган государственной власти субъекта РФ проекты новых законов, предложения по совершенствованию норм уже существующих законов, замечания по законопроектам. При принятии законов, затрагивающих интересы местного самоуправления или жителей муниципальных образований, органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить консультации с органами местного самоуправления, учитывать их мнение. В свою очередь, органы местного самоуправления обеспечивают исполнение законов и иных нормативных правовых актов на территории своего муниципального образования. Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти взаимодействуют между собой в законотворческом процессе.

    5. В последнее время наблюдается развитие таких форм сотрудничества органов государственной власти и органов местного самоуправления, как:

    1) создание согласительных, координационных, консультационных, совещательных временных и постоянных рабочих групп и комиссий ;

    2) совместная разработка и реализация планов и программ.

    Таким образом, местное самоуправление и государственная власть реализуют свое социальное назначение. Во взаимоотношениях между государственной и муниципальной властью основная задача государственной власти заключается в установлении правовых основ организации местного самоуправления. Все остальные виды регулирующего воздействия государственной власти на местное самоуправление являются необязательными. При этом государство не теряет возможности косвенно, путем влияния на других участников социальных взаимоотношений, оказывать свое управляющее воздействие. Чаще всего оно даже более эффективно, чем прямое администрирование.

    6. Важной формой воздействия государства на местное самоуправление являетсяосуществление надзора за законностью деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления . Надзор за соблюдением органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов осуществляют различные государственные органы. В первую очередь это органы прокуратуры.

    Согласно Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации» при осуществлении своих функций в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления прокурор вправе:

    а) беспрепятственно входить по предъявлении служебного удостоверения на территории и в помещения органов местного самоуправления, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

    б) требовать от руководителей и других должностных лиц органов местного самоуправления предъявления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, а также ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

    в) вызывать должностных лиц местного самоуправления и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.

    Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона 61 . К мерам прокурорского реагирования на противоречащие законодательству правовые акты органов местного самоуправления и их противоправные действия также относятся:

    1) протест;

    2) представление об устранении нарушений закона;

    3) обращение в суд.

    Надзор за соблюдением органами местного самоуправления законности в отдельных сферах могут осуществлять и другие государственные органы. Например, должностные лица органов управления Государственной противопожарной службы имеют право осуществлять государственный пожарный надзор за соблюдением требований противопожарной безопасности органами местного самоуправления.

    Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления весьма разнообразны. В теории муниципального управления выделяется три базовые модели взаимодействия органов государственного и муниципального управления .

    Первая - «модель партнерства» , была обоснована в ХIХ в. в трудах Дж. Ст. Милля. Отношения местных и центральных властей в данной модели - это отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное управление понимается в первую очередь как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества» 62 .

    Данную концепцию можно обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к прошлому и настоящему, как нечто вроде теории о государстве всеобщего благоденствия. Во-первых, интересы государства и местных сообществ совпадают не во всем. Противоречие государственных и местных интересов существует изначально как противоречие между целым и его частью. Государственная власть выступает в масштабах общества (региона) центростремительным фактором. Местное самоуправление, напротив, в определенном смысле является фактором центробежным. «Отмеченное противоречие, то есть единство и „борьба“ центростремительной и центробежной тенденций, внутренне присуще общественному организму, изначально заложенному в природе социума, поэтому оно объективно не устранимо» 63 .

    Во-вторых, в самой природе местного самоуправления заложен постоянный конфликт с государственной властью. Противоречия, как известно, являются источником развития, поэтому противоречия между государством и местами таят в себе мощное созидательное начало. Однако их подлинно партнерское разрешение требует величайшей культуры сторон, политико-экономической стабильности и процветания, чего в необходимой мере часто нет даже в самых развитых странах.

    С учетом вышеизложенного «модель партнерства» может и должна рассматриваться в качестве идеальной цели, полное достижение которой невозможно, но движение к которой позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаимоотношения государственных органов центра, регионов и органов местных сообществ жителей.

    Модели партнерства обычно противопоставляется «агентская модель». В ее рамках отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, то есть акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг» 64 . Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить деятельностью органов местного управления.

    Указанная модель в большей степени отражает реальное положение вещей. Безусловно, государственная централизация обеспечивает преимущества единого управления, свободного от местных политических споров, и позволяет снизить содержание местных служб: «три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах» 65 .

    Однако местное самоуправление перестает им быть, не обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий. Агентская модель дозирует степень зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти и не устанавливает механизма реализации такой зависимости.

    Обе указанные выше модели исходят из прямо противоположных установлений. Соответственно возникает мысль о возможности создания усредненной модели, сочетающей в себе достоинства агентской и партнерской. В основе такой модели лежит концепция взаимозависимости государства и мест - «модель взаимозависимости».

    Обосновывая ее, британский исследователь Р. Роде обратил внимание на то, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Аналогичных позиций придерживается и другой британский ученый - Т. Бирн, отмечающий, что «в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры».

    Правительство контролирует парламент и поэтому способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные представительные органы, в свою очередь, обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательно. В итоге не только местные органы оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования и т. д.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах.

    Таким образом, модель взаимозависимости является синтетической, объединяющей в себе элементы и первой, и второй моделей и, на наш взгляд, способна стать ориентиром в деле совершенствования отношений государства и местного самоуправления в нашей стране, в том числе взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления 66 .

    Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления осуществляется по нескольким направлениям. Эти направления взаимодействия получили в юридической науке наименование: структурно-функциональные связи. Вполне очевидно, что, исходя из специфики организации государственной власти и местного самоуправления, взаимоотношения между их органами будут осуществляться:

    1) сверху вниз;

    2) снизу вверх;

    3) по горизонтали.

    Таким образом, между органами государственной власти и местного самоуправления существуют следующие виды связей:

    1) субординационные - упорядочение сверху вниз, от вышестоящего уровня власти - к нижестоящему. Субординационные связи возникают, прежде всего, при установлении органами государственной власти правовых основ местного самоуправления в данном регионе;

    2) реординационные - упорядочение снизу вверх, от нижестоящего уровня власти - к вышестоящему. При этом каждой субординационной связи в управленческих отношениях соответствует реординационная связь. Примером реординационной связи может быть право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации. Данная реординационная связь соответствует субординационной связи, заключающейся в принятии законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации законов, регулирующих местное самоуправление в данном регионе;

    3) координационные - упорядочение на одном уровне, между двумя или более равностоящими субъектами. В рассматриваемой схеме отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления носят горизонтальный характер. Примером могут служить совместные, согласованные действия по претворению государственных и региональных программ; проведение совместных совещаний как на единовременной, так и на постоянной основе; формирование постоянно действующих координационных органов (коллегий, комиссий); организационное и техническое обеспечение выборных кампаний, правопорядка и другие действия, носящие в основном договорной характер. Распространенным способом реализации координационных связей является принятие органами государственной власти и местного самоуправления совместных правовых актов. На практике именно координационные взаимосвязи составляют наиболее значительную долю во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления 67 .

    Взаимоотношения координационного типа между государственной властью и местным самоуправлением заложены уже в самих формулировках вопросов местного значения: «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения», «участие в охране природной среды». Такие формулировки дают основание говорить о равноправном участии органов государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, существует отраслевое законодательство, законы «Об образовании», «О культуре», «О ветеранах», «О занятости населения» и другие, где также упоминается о равноправном участии органов местного самоуправления в решении различных вопросов.

    Вместе с тем следует учитывать, что не может существовать в государственном управлении объект, который надо было бы рассматривать как абсолютно равного субъекту управления (государству), даже при только координационном взаимодействии между ними. Координация между двумя и более равностоящими объектами не исключает того, что, в общем, они могут находиться на разных уровнях в иерархически более сложно организованной системе управления. Так как государственно-управленческие отношения в обобщенном виде - это правоотношения, то есть отношения на основе права, законодательства, государство (его органы) определяет законодательную базу существования и функционирования объекта, пределы его полномочий и может изменить эти «правила игры». Кроме того, оно же и контролирует законность поведения объекта управления, определяет и применяет санкции в случае нарушений, используя для этого специальную власть - судебную и аппарат принуждения 68 .

    На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи:

    1) обеспечение гарантий местного самоуправления;

    2) выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления.

    Конституция Российской Федерации заложила основы взаимодействия органов государственной и муниципальной власти через систему гарантий и защиты местного самоуправления. Конституция Российской Федерации закрепила участие органов местного самоуправления от имени населения в решении задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать им всестороннюю поддержку, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для функционирования и развития.

    Таким образом, органы местного самоуправления функционируют в постоянном взаимодействии с государственными органами. Формы этого взаимодействия могут быть различными: информационное, аналитическое и правовое обеспечение, совместное решение общих задач, финансирование отдельных мероприятий, создание совместных координирующих органов (согласительных комиссий, консультационных и совещательных постоянных и временных рабочих групп) и т. д. Оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных целей, решаемых в рамках проводимой административной реформы в современной России.

    Взаимодействие и сотрудничество органов государственной власти и органов местного самоуправления основывается не столько на подчинении, сколько на взаимной заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения качества жизни населения.

    Реферат

    Объект исследования - система правоотношений, складывающихся в процессе разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

    Предмет - система органов местного самоуправления.

    Цель - изучить регулирование вопросов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

    Отдельные аспекты взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, разграничения полномочий между ними были предметом исследования многих российских и зарубежных ученных таких как Алехин А.П., Козлов Ю.М., Бахрах Д.Н., Авакьян С.А., Якубовский Д., Комаров С. А., Кутафин О. Е. и.т.д.

    Методы исследования: анализ теоретического и фактического материала.

    Практическая значимость. Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

    Введение

    Становление местного самоуправления - задача не только и не столько самого этого института, но и государственной власти всех уровней. Эта власть не может быть стабильной, эффективной, если не подпитывается постоянно жизненными соками мощной корневой системы местного самоуправления. Почти все государственные решения, затрагивающие интересы граждан, проходят через местные учреждения; люди оценивают государственную политику прежде всего сквозь призму удовлетворения своих насущных повседневных нужд, именно на местной почве рождается чувство сопричастности к делам общегосударственным.

    Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах - это и подтверждает актуальность выбранной темы курсовой работы.

    Тема курсовой работы весьма актуальна на сегодняшний день так как проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления является одной из наиболее важных и вместе с тем малоизученных. Отсутствует законодательно закрепленная система разграничения компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

    Объектом исследования является система правоотношений, складывающихся в процессе разграничения полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

    Предметом служит система органов местного самоуправления.

    Цель работы - изучить регулирование вопросов разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.

    Задачами работы является проанализировать и обосновать:

    .Понятие и сущность местного самоуправления

    .Нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления

    .Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации

    .Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

    .Взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

    .Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

    Отдельные аспекты взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления, разграничения полномочий между ними были предметом исследования многих российских и зарубежных ученных таких как Алехин А.П., Козлов Ю.М., Бахрах Д.Н., Авакьян С.А., Якубовский Д., Комаров С. А., Кутафин О. Е. и.т.д.

    ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

    1 Понятие и сущность местного самоуправления

    Сущность местного самоуправления обуславливает его многоаспектное конституционное значение. Во-первых, оно является важнейшим институтом гражданского общества в РФ и в этом качестве - одной из основ конституционного строя; во-вторых, это форма народовластия, неотъемлемая органическая часть политической системы и политической организации российского общества; в-третьих, местное самоуправление можно признать институтом правового положения личности; в-четвертых, местное самоуправление является одним из видов социального управления. К общим принципам местного самоуправления можно отнести прежде всего следующие:

    а) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

    б) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

    в) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан;

    г) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям;

    д) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

    е) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

    ж) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

    з) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

    и) гласность деятельности местного самоуправления;

    к) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

    л) государственная гарантия местного самоуправления.

    Функции местного самоуправления - это обусловленные природой и принципами, направленные на реализацию целей и задач местного самоуправления основные направления муниципальной деятельности. Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

    Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В до государственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть. Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

    Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу. Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами. Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела. Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов. Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления. В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов. Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

    Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

    власть орган полномочия местный

    1.2 Нормативно-правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления

    Основу правового регулирования местного самоуправления составляет ряд статей Конституции РФ, и в первую очередь ст. 12, 130-132, определяющие правовой статус местного самоуправления.

    Кроме конституционных норм отношения в сфере местного самоуправления регламентируются ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003); «О муниципальной службе в Российской Федерации»(2007) и принятыми на их основе законами субъектов РФ.

    Правовые основы муниципальной службы в РФ составляют Конституция РФ, а также указанные ФЗ и другие ФЗ, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципального образования, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

    Уже имеется законодательная основа нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере деятельности органов местного самоуправления.

    Учитывая, что демографическая проблема особо остро касается городских и сельских поселений, в 2007 г. внесено изменение об упразднении городских и сельских поселений. Упразднение сельских поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, постоянно проживающих в сельском поселении. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти.

    Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ может быть предусмотрено выделение муниципальным образованиям за счет средств бюджета субъекта грантов для содействия достижению (и поощрения достижения) наилучших значений показателей работы.

    В новом базовом законе о местном самоуправлении существенно уменьшено число полномочий государственных органов по отношению к органам местного самоуправления что должно повысить уровень самостоятельности местного самоуправления.

    Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области местного самоуправления:

    -определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ, устанавливаемых законодательством;

    -правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов прав, обязанностей и ответственности ФОИВ и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;

    -правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

    -правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены ФЗ в порядке, установленном настоящим базовым ФЗ о местном самоуправлении;

    -осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий ФОИВ в отношении муниципального образования и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и иными законодательными актами;

    -ФЗ и (или) иные нормативные правовые акты РФ, регулирующие вопросы местного самоуправления, не должны противоречить Конституции РФ и базовому закону о местном самоуправлении.

    В Конституции закреплены правовые, организационные, политические и экономические гарантии местного самоуправления (ст. 8, 9, 130 - 133). Правовые гарантии местного самоуправления содержатся в ст. 133 Конституции Российской Федерации: «Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защищу, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами».

    Впервые в конституционном законодательстве России в Конституции появилась специальная глава "Местное самоуправление". Существует и ряд других норм Конституции, посвященных местному самоуправлению.

    В пункте ст.72 Конституции говорится о том, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится установление общих принципов организации системы местного самоуправления. Статья 32 закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Статья 33 право на обращение в органы местного самоуправления. выделена муниципальная форма собственности, допускается муниципальная собственность на землю и другие природные ресурсы.

    1.3 Анализ деятельности местного самоуправления в Российской Федерации

    Как показывает практика демократических государств, местный уровень власти - это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для современного человека проблем.

    Эффективность власти люди оценивают по элементарным, понятным для каждого критериям - тепло в домах, освещенность улиц, качество дорог, транспортное обеспечение и т.п. Эти вопросы рациональнее решать с учетом мнения населения в местах непосредственного проживания граждан - в городах, поселках, селах, хуторах и пр. Именно поэтому одним из приоритетных направлений государственной политики России является развитие местного самоуправления, налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения.

    Формирование эффективной системы местной власти - всегда длительный и довольно сложный процесс. Поэтому нет ничего удивительного в том, что в Российской Федерации данный процесс до сих пор находится в стадии развития и включает множество нерешенных проблем, связанных с законодательным обеспечением деятельности органов местного самоуправления, острым дефицитом квалифицированных специалистов в области муниципального управления, отсутствием надежных материально-финансовых основ деятельности местных органов власти.

    Кроме того, большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы. При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулирующих налогов".

    Оценивая современное состояние местного самоуправления в Российской Федерации, большинство отечественных и зарубежных ученых и практиков отмечают крайне низкий уровень эффективности действующей в стране системы органов местной власти. Несмотря на признание муниципальной реформы в качестве приоритетного направления деятельности Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, переход к новой конституционной модели местного самоуправления в нашей стране явно затянулся.

    По мнению Л. В. Гильченко, формированию эффективной системы местного самоуправления в нашей стране препятствуют такие факторы, как:

    отсутствие на федеральном уровне единой общегосударственной концепции реформирования местной власти на принципах самоуправления. Любая реформа в государстве должна иметь четко обозначенную цель, стратегию и тактику ее достижения, этапы реформирования, определение общественно-правовых механизмов и социальных групп, заинтересованных в проведении реформы и способных этими механизмами воспользоваться. В этом отношении статьи Конституции России, посвященные вопросам организации местного самоуправления, в лучшем случае могут рассматриваться как некая конечная цель, декларация "о намерениях" государственной власти и "правах" населения в этой области. Программа государственной поддержки местного самоуправления, несмотря на ее большую значимость, также является скорее предварительными обязательствами федеральных органов государственной власти, чем стратегией реформы. В связи с отсутствием единого нормативного документа, определяющего все элементы реформы, деятельность различных структур, занимающихся вопросами организации местного самоуправления в Российской Федерации, совершенно не скоординирована, фрагментарна и зачастую противоречива;

    Л. В. Гильченко к данному списку относит еще и низкий уровень политической культуры населения, отмечая, что большинство российских избирателей пока еще недостаточно хорошо представляют себе систему властных отношений, сложившуюся в современной России. Поэтому, с одной стороны, они часто предъявляют завышенные требования к органам местного самоуправления, будучи искренне уверенными в том, что именно местная власть должна решать все их проблемы, а с другой - не разбираются в своих правах, не умеют, как правило, их защищать и не осознают своей контролирующей роли по отношению к местным органам власти".

    Чтобы преодолеть препятствия, мешавшие развитию местного самоуправления, приближению его к населению, в стране в последние два года была проделана большая работа, Особенно важно то, что руководство государства приступило к разбору законодательных завалов, определилось с правами и обязательствами муниципалитетов, вплотную подошло к решению вопросов их собственности и финансовой обеспеченности. Тем самым были намечены пути к избавлению от длительного противостояния местной и региональной властей, хотя полностью решить эту проблему пока еще до конца не удалось.

    Для того чтобы цели нового этапа муниципальной реформы были достигнуты, всем уровням власти в самое ближайшее время предстоит приложить серьезные усилия в направлении укрепления организационно-правовых и экономических основ местного самоуправления. Для того чтобы конституционное право населения на осуществление местного самоуправления получило свое реальное воплощение, требуются предпосылки не только законодательного характера.

    В вопросах формирования эффективной экономической базы местного самоуправления реальные результаты незначительны. Именно проблемы экономического характера являются основным фактором, сдерживающим развитие местного самоуправления в нашей стране. В связи с этим сегодня основные усилия парламента и правительства должны быть направлены на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных органов власти.

    Очевидно, что до тех пор, пока в стране отсутствует прочная материально-финансовая база развития местного самоуправления и сохраняется экономическая зависимость органов местного самоуправления от федеральных и региональных органов государственной власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления нельзя считать завершенным. Создание на местах организационно обособленных от государства властных структур, пусть даже на минимально возможном локальном уровне, - это лишь полдела. Власть должна быть обеспечена экономически. А это означает, что судьба всей муниципальной реформы, проводимой в стране, находится сегодня в прямой зависимости от результатов поиска эффективных механизмов укрепления экономической базы местного самоуправления.

    Таким образом, наличие обладающих экономической и правовой возможностью организационных структур местного самоуправления при активном участии и заинтересованности государства и населения может привести к созданию реального эффективного местного самоуправления, а значит, и обеспечению стабильного поступательного развития российского общества и российского государства.

    ГЛАВА 2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

    2.1 Разграничение полномочий и взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

    Сегодня местное самоуправление признано равноправной с государственной и самостоятельной формой власти. Однако, по многим оценкам, мы, говоря о местном самоуправлении, все еще, как и прежде, имеем дело с государственной системой управления. С точки зрения реального социального функционирования местного самоуправления, может быть, это и справедливо. Но с точки зрения правовой, местное самоуправление как автономная форма народовластия - это реальность. Поэтому перед органами государственной власти субъектов Федерации сразу же после того, как были приняты соответствующие нормативные акты, встала проблема разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

    Этим, конечно, проблемы взаимодействия местного самоуправления и государственной власти не исчерпываются, но в силу важности и остроты именно этой проблемы я бы хотел остановиться на ней.

    Местное самоуправление в Свердловской области развивалось, в современном его понимании, то есть после принятия Конституции 1993 года, достаточно интенсивно, областной закон был принят раньше, чем федеральный, и по большинству пунктов ему не противоречил. В основном органы местного самоуправления к настоящему времени, как представительные, так и исполнительные, сформированы, права и база у них достаточно фундаментальные. Можно сказать, что с точки зрения институциональной местное самоуправление в Свердловской области состоялось.

    В этих обстоятельствах естественным образом возникает вопрос о разграничении полномочий и о налаживании взаимодействия между двумя уровнями власти. Очевидно, в принципе эту проблему можно решать двумя возможными путями. Первый путь - это создание на территории общины, на территории местного самоуправления особых государственных структур, которые будут исполнять государственные полномочия, - к настоящему времени вертикаль исполнительной государственной власти обрывается на уровне субъекта Федерации. И второй путь - наделение государственными полномочиями органов местного самоуправления на основе договоров или законодательных актов.

    У каждого из этих путей есть свои достоинства и недостатки. Очевидный недостаток первого пути - это необходимость создания новых управленческих структур, которые неизбежно должны будут как-то вписаться в систему управления, что неизбежно вызовет массу коллизий. Недостаток второго пути - это невозможность построить эффективную систему исполнительной власти сверху донизу ввиду того, что органы местного самоуправления юридически от государственных органов власти отделены, и поэтому императивные возможности давать указания органам местного самоуправления у государственной власти ограничены. А без этого единой вертикали исполнительной власти не существует. Поэтому делегирование полномочий во многом стало бы делегированием власти без соответствующей ответственности.

    В России решено было взять за основу оба эти пути, но при этом в качестве базового остановиться все-таки на первом варианте - на создании территориальных структур исполнительной государственной власти, которые будут исполнять государственные полномочия на территории местных сообществ. В качестве аргументов в пользу такого решения выдвигались, наряду с уже отмеченной выше необходимостью создания единой системы вертикальной исполнительной власти, следующие:

    -необходимость приближения государственной власти к населению,

    -необходимость более полного и глубокого информирования органов государственной власти о ходе дел в местных сообществах,

    -необходимость комплексного социально-экономического развития территорий, более широких, чем территории местного самоуправления, то есть внутриобластных регионов, на территории которых есть не одно местное сообщество, а, скажем, несколько или даже несколько десятков таковых.

    В 1996 году был подписан указ губернатора О структуре исполнительных органов государственной власти, в котором предусмотривалось деление области на 6 управленческих округов. В течение 1996 года были изданы специальные указы о создании четырех управленческих округов.

    При делении на округа учитывалось несколько факторов.

    Самый главный из них - это демографический фактор: численность населения в округах должна быть примерно равной - приблизительно по 700 тысяч человек в каждом, за исключением Екатеринбурга. Учитывался также экономический фактор, то есть относительная экономическая самодостаточность того или иного округа. Учитывался фактор исторический, то есть в какой-то степени принималось во внимание бывшее уездное деление. Имел, естественно, значение и фактор административный - границы округов не должны были нарушать сложившегося административно-территориального деления. И наконец принимался во внимание фактор электоральный - границы округов в основном совпадали с границами избирательных округов.

    Строго говоря, никакого законодательного оформления создание округов не требовало, поскольку речь шла лишь о перераспределении государственных полномочий. Было совершенно ясно, что ни на одно из полномочий местного самоуправления эти управленческие округа покушаться не будут. Поэтому речь шла фактически о создании новых структур областной исполнительной власти, и для этого достаточно было указов губернатора или иных подзаконных актов. Но тем не менее степень легитимности округов при этом была бы недостаточной и во многом они были бы завязаны на личность губернатора, который выступил с соответствующим начинанием. Поэтому решено было по инициативе исполнительной власти законодательно оформить создание округов. Был принят генеральный закон Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области, в котором прописывались возможность создания округов и примерные их полномочия. В настоящее время в процессе законодательного оформления находится каждый из вновь созданных управленческих округов - по каждому из них должен быть принят отдельный нормативный акт. Полностью процесс законодательного оформления прошел пока один округ.

    Наряду с созданием округов, параллельно этому, использовался и второй вариант, то есть наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями. Но он был выбран в качестве не базисного, а вспомогательного.

    Какие же реальные полномочия получили округа? В принципе согласно областному закону Об исполнительных органах государственной власти в структуру администрации управляющего округом входят следующие подразделения (и по этому перечню уже можно судить, какие полномочия будут исполняться): территориальные управления социальной защиты, комиссии по труду, штабы по чрезвычайным ситуациям, жилищные комиссии. Кроме того, для обслуживания функций самого управления округом создаются финансовые отделы. Наконец, существенная функция, которая отдается округам, - это регулирование земельных отношений - в структуре администрации управляющего предусматриваются комитеты по земельным ресурсам и землеустройству.

    Восемь государственных полномочий (не самых существенных) генеральным законом О наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления переданы органам местного самоуправления. То есть эти полномочия органы местного самоуправления должны выполнять в обязательном порядке по инициативе областного законодателя. Кроме того, предусмотрено, что по отдельным нормативным актам органам местного самоуправления могут передаваться и другие государственные полномочия.

    Перечисленные применительно к округам полномочия составляют максимальный перечень. В принципе при достаточной зрелости местного самоуправления в отдельных случаях некоторые полномочия, исполняемые округами, могут делегироваться органам местного самоуправления. То есть этот максимальный перечень может уменьшаться. И думаю, что со временем он уменьшаться будет, возможно, он даже будет уменьшен уже и применительно к некоторым из ныне существующих муниципальных образований.

    Такова в целом ситуация, если говорить о юридической стороне вопроса. Но прямо надо сказать, что пока управленческие округа - это в большей степени социальный проект, чем реальность. Это объект, находящийся в стадии становления, а во многом в проективной стадии. Поэтому, естественно, существует достаточно много проблем, с которыми уже сейчас реально сталкиваются администрация губернатора и правительство Свердловской области в реализации этого проекта. Их можно разбить условно на три группы.

    Правовые проблемы. Процесс растянулся во времени. Округа сначала были созданы указом губернатора. Сейчас реально функционируют 4 округа из 6. Законодательное оформление началось позднее. В итоге управляющие округов попали в определенный правовой вакуум: управляющий назначен, он должен создавать администрацию, а соответствующей нормативной базы, которая ожидалась, нет, и поэтому округ оказывается как бы в подвешенном состоянии. И, самое главное, управляющий округом не может определиться относительно своей дальнейшей служебной карьеры. Это вызвало ряд коллизий. В частности, в связи с тем, что многие управляющие округов назначались из числа мэров наиболее крупных городов, избранных всенародно на территории соответствующего округа. А согласно существующему законодательству совмещение работы в органах местного самоуправления и в органах государственной власти недопустимо. Кроме того, ряд управляющих являлись еще и депутатами верхней палаты Законодательного собрания. Однако можно надеяться, что, учитывая темп законодательных работ, до конца 1997 года данная коллизия будет преодолена, все округа будут законодательно оформлены, а управляющие округами определятся, будут ли они работать управляющими или останутся мэрами городов и депутатами Законодательного собрания.

    Проблемы управленческой оптимальности. Необходимость исполнения государственных полномочий - достаточное основание для создания округов. Но все-таки, видимо, будущее округов связано, главным образом, не с этим. Потому что те полномочия общеобластных структур управления, которые сейчас будут исполнять округа, раньше исполнялись муниципальными образованиями. То есть в данном случае просто происходит определенная структурная перестройка органов управления, но никаких управленческих новшеств не создается. Но могут возникать органы, которые будут заниматься комплексным социально-экономическим развитием отдельных внутриобластных регионов. Для Свердловской области это крайне актуально. Область очень неоднородна, дифференцирована по своим социальным, экономическим, социокультурным характеристикам, не говоря уже о демографических и чисто территориальных аспектах. Проблемы внутри областных регионов, так же как и их интересы, весьма различны. Поэтому логичным выглядит создание органа, который мог бы, во-первых, обеспечивать развитие внутрирегиональных программ, во-вторых, позволять осуществлять горизонтальную интеграцию органов местного самоуправления и, наконец, в-третьих, эффективно лоббировать интересы той или иной территории в органах исполнительной власти. Последнее обстоятельство очень существенно потому, что, по областному закону, управляющие округами являются членами областного правительства. И они будут выполнять функции не только (а может быть, даже не столько) прокураторов областных властей на территории, но и лоббистов интересов этих территорий в исполнительных органах государственной власти. Представляется, что будущее округов связано именно с этим направлением развития, и, если округа состоятся как управленческие структуры, то, прежде всего, в той мере, в какой смогут осуществлять именно эту функцию.

    Политические проблемы. В области нет ни одной серьезной проблемы, которая не была бы вписана в контекст политической борьбы. В качестве одного из ее инструментов на сегодняшний день рассматривается именно проблема местного самоуправления. Но важно учесть, что речь идет не о конфликте между государственной властью и местным самоуправлением как таковыми, а о конфликте между Екатеринбургом и областью как совершенно различными социальными пространствами. Екатеринбург - это город, очень непохожий на Свердловскую область. Это город московского типа, с совершенно особым социокультурным и социально-экономическим типом развития, он дает 57% консолидированного бюджета области. Объективный интерес области заключается в том, чтобы взять некоторое количество средств на развитие области. Объективный интерес заключается в том, чтобы оставить как можно больше денег у себя. Естественно, что в условиях политической борьбы этот конфликт получает политическую репрезентацию.

    Что касается методов ведения политической борьбы, то в Свердловской области политическая борьба носит очень жесткий, - но правовой - характер (в отличие от Приморского края или Удмуртии). Политическая борьба в области вступила в ту стадию, когда конечный вердикт имеют возможность вынести избиратели.

    Нельзя, разумеется, утверждать, что создание управленческих округов - это наилучшее решение из всех возможных. Но очевидно, что проблема разделения и делегирования полномочий существует объективно. Любое решение в этой сфере неизбежно носит экспериментальный характер, и в силу этого любая попытка решить эту проблему может двигаться в основном методом проб и ошибок. Поэтому вопрос не в том, есть ли резоны для создания управленческих округов, а в том, смогут ли управленческие округа занять существующую для них нишу.

    2.2 Взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

    Государственное управление подразумевает не только управляющее воздействие, но и организационное сотрудничество государства и его субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное и эффективное функционирование муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия, инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

    Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

    Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.

    Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.

    Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.

    На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:

    во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;

    во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;

    в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.

    В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики - решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

    Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.

    Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.

    Крупный специалист в области местного управления князь А.И. Васильчиков, учитывая опыт самоуправления других стран, сделал следующий вывод: Самоуправление не может быть предоставлено своему собственному произволу. Твердая и полная организация законодательной власти и податной (налоговой) системы должны предшествовать во всякой стране введению местного самоуправления.

    Безобразов В. П. в своей книге Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть делает вывод о том, что государство и самоуправление неразделимы и что попытки разъединения могут привести к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может же сделаться во втором, - государством в государстве. По его мнению, самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит, как органическая часть единого целого.

    Исторически это взаимоотношение проявлялось по следующим направлениям:

    во-первых, в участии местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;

    во-вторых, в проведении выборов в центральные органы и территориальные органы власти в формировании исполнительных местных органов;

    в-третьих, в организации работы по исполнению законов;

    в-четвертых, в реализации предметов совместного ведения.

    Специфическим являлось взаимодействие советских органов - это была строгая иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране.

    Местные Советы вместе в формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять в основном те же функции, что и центральные органы власти именно так обеспечивалось единство государственной власти, государственного управления. Такая модель взаимоотношения исходит из принципа демократического централизма , в соответствии, с которым местные Советы были просто подножием пирамиды единой государственной власти.

    Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов:

    -законности, сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций,

    -самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий, взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;

    -обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения, добровольности заключения договоров и соглашений;

    -взаимной ответственности, гласности.

    1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;

    ) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления,

    ) совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления,

    ) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,

    ) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,

    ) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

    Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:

    во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;

    во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;

    в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;

    в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.

    Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.

    В законах ряда субъектов Российской Федерации о порядке передачи отдельных государственных полномочий муниципальным образованиям существуют прямые расхождения с Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В частности, предусматривается возможность передачи полномочий по договору, хотя в Конституции РФ не установлен такой порядок. В ней говорится, что передача может происходить только по закону.

    Надо полагать, что после принятия федерального закона об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в законы субъектов Российской Федерации будут внесены поправки, уточнения и добавления.

    С целью гармонизации взаимоотношений регионам необходим комплексный нормативный правовой акт, например-Закон О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации. Он устанавливал бы общие принципы данного взаимодействия для эффективного решения вопросов государственного и местного значения, управления процессами экономического и социального развития субъекта и муниципальных образований в интересах населения.

    Данный закон должен закрепить основные принципы взаимодействия государственных и муниципальных органов субъекта, формы их взаимодействия. В нем особо должны регламентироваться межбюджетные отношения между органами власти, организационное и информационное взаимодействия. В Законе должны быть определены предметы ведения органов государственной власти и местного самоуправления субъекта, вопросы, требующие их совместного решения, порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Здесь обязательно должен предусматривается принцип передачи материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и процесс осуществления ими этих полномочий, основания и порядок их прекращения.

    Уточнение полномочий региональных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, требующим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований, в соответствии с этим законодательным актом может быть осуществлено специальным договором (соглашением). Его сторонами выступают органы государственной власти и местного самоуправления в пределах закрепленных за ними полномочий, предметом договора могут быть конкретизация вопросов, требующих совместного решения, условия и порядок их осуществления, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении договора, а также иные связанные с ним вопросы.

    3 Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

    Часть 2 ст. 132 Конституции РФ гласит: «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству».

    В Законе 2003 г. № 131-ФЗ в отличие от Закона1995 г. № 154-ФЗ вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями регламентируются более подробно, чему посвящена глава 4. В ней определено, что полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным настоящим Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

    Наделение отдельными государственными полномочиями РФ осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, полномочиями субъектов РФ - законами субъектов РФ и делегирование иными нормативными правовыми актами не допускается.

    Если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ делегированные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, которыми они могут наделяться на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

    Финансовое обеспечение переданных государственных полномочий осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов, хотя органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для их осуществления в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

    Закон 2003 г. № 131-ФЗ устанавливает требования к содержанию федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

    Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

    Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

    Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий и в случае выявления нарушений уполномоченные государственные органы вправе давать обязательные для исполнения письменные предписания по их устранению, которые в свою очередь могут быть обжалованы в судебном порядке.

    Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями позволяет решать государственные задачи на местах без создания для этого в муниципальных образованиях особых государственных органов, что экономит государственные ресурсы. Вместе с тем объем передаваемых государственных полномочий не должен быть слишком велик. Они не должны превалировать над полномочиями, связанными с решением вопросов местного значения и определяющими функциональное назначение органов самоуправления как таковых.

    ЗАКЛЮЧЕНИЕ

    Результаты проведенного исследования в курсовой работе позволяют утверждать, что как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта РФ созданы элементы работоспособной системы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, но необходимость ее совершенствования очевидна. Сегодня продолжается поиск оптимальных форм и механизмов по разграничению полномочий государственных органов власти и органов местного самоуправления с целью придать становлению и развитию рассматриваемой системы новые действенные импульсы.

    Они могут заключаться в следующем.

    Существующая на федеральном уровне нормативная база недостаточна для развития системы местного самоуправления. Не приняты законы, определяющие общие принципы организации государственной власти в субъектах Федерации, регулирующие взаимоотношения Российской Федерации и ее субъектов, принципы и механизмы разграничения предметов ведения и полномочий. Отсутствие целого ряда ключевых федеральных законов не дает возможности органам местного самоуправления реально осуществлять свои функции народовластия в том виде, как это предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

    Необходимо осуществить на федеральном уровне правовое закрепление такой важной функции как разработка модельных законопроектов для субъектов Федерации и подготовка рекомендаций по их применению. Указанная функция в той или иной степени осуществляется Управлением по вопросам местного самоуправления Президента Российской Федерации и Департаментом по проблемам местного самоуправления, но она не является доминирующей в их деятельности. В связи с этим формирование правовой базы местного самоуправления на региональном уровне неоправданно затянулось, часто законы субъектов Федерации страдают низким качеством, поверхностным подходом, внутренними противоречиями, неурегулированностью многих отношений, в том числе в финансовой, имущественной сферах. Причины этого кроются в том, что многие субъекты Федерации не располагают для столь серьезного нормотворчества квалифицированными кадрами юристов и необходимым финансированием. Закрепление указанной функции за Департаментом по проблемам местного самоуправления Министерства региональной политики России путем внесения соответствующих изменений в Положение о Департаменте и в Положение о Министерстве региональной политики ускорит и унифицирует законодательный процесс на региональном уровне.

    Для реализации данной функции необходимо предусмотреть такую норму в Положении о Департаменте, в соответствии с которой он сможет привлекать с этой целью специалистов из научных институтов, депутатов представительных органов местного самоуправления.

    Обеспечить практическое и более эффективное участие представителей органов местного самоуправления в разработке государственных решений, в том числе в составе рабочих органов, комиссий Совете по местному самоуправлению, Совете руководителей органов местного самоуправления по проблемам социально-экономической реформы при Правительстве Российской Федерации, где непосредственно учитывается мнение местных властей. Это участие сегодня явно не достаточное.

    Вопрос об участии органов местного самоуправления в разработке государственных решений должен быть взят под особый контроль государства. Именно фактическое неучастие представителей органов местного самоуправления в процессе выработки государственных решений стало причиной многих ошибок принципиального характера, начиная с решений по программе приватизации и кончая принятием первой части Налогового кодекса Российской Федерации. Если ошибки приватизации уже официально признаны, то признание ошибок, совершенных при принятии налогового кодекса еще, очевидно, впереди.

    Для оптимального регулирования сферы разделения компетенции между органами государственной власти и органами местного самоуправления создана на федеральном уровне недостаточная правовая основа. Необходимо систематизировать законодательство в этой области и увязать законы друг с другом. Имеет смысл составить список государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления на основе соблюдения принципов законности, социально-экономической обособленности, материально-финансовой обеспеченности, подконтрольности, ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления, ответственности органов государственной власти.

    Что касается формы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями - законом или договором - у каждого из них есть свои преимущества и недостатки. В российском законодательстве закреплен способ передачи полномочий законом (федеральным либо субъекта Федерации). Это предполагает серьезную подготовку законопроектов, отсутствие противоречий действующему законодательству, пресечение попыток давления на органы местного самоуправления. Однако у договорной формы наделения полномочиями есть свои преимущества. В частности, договор предусматривает добровольность принятия делегированных или переданных полномочий, муниципальные образования могут наделяться государственными полномочиями, но не обязаны), в то время как закон наделяет полномочиями в обязательном порядке. Также в договоре можно предусмотреть процедуру обратной передачи полномочий в случае невозможности их исполнения.

    СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

    1. Нормативные правовые акты и иные официальные документы1. Российской Федерации

    Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 29.11.2014, с изм. от 28.12.2014) : принят Гос. Думой РФ 17.07.1998. // Собр. законодательства РФ. 1998. - № 31. - Ст. 3823.

    Об общих принципах организации и местного самоуправления Российской Федерации: федер. закон от 6.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от. 28.09.2010) : принят Гос. Думой РФ 16.09.2013. // Собр. законодательства РФ. 2003. - № 40. - Ст. 3822.

    Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) : принят ГД ФС РФ 12.08.1995. // Собр. законодательства РФ. 1995. -№ 35. - Ст. 3506.

    Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса: федер. закон от 30.12.2004 № 210-ФЗ (ред. от 27.07.2010) : принят Гос. Думой РФ 22.12.2004. // Собр. законодательства РФ. 2005. - № 1(4. 1). - Ст. 36.

    Барциц И. Н. Федеративная ответственность: конституционно-правовыеаспекты / И. Н. Барциц. М.: Б. и., 1999. - 156 с.

    Большая актуальная политическая энциклопедия: настольная книга современного политика / науч. ред.-сост.: А. В. Беляков, О. А. Матвейчев. М.: Эксмо, 2011. - 419 с.

    Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении: учеб. пособие / Н. С. Бондарь. М.: Городец, 2014. - 352 с.

    Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. Конституционализация муниципальной демократии в России / Н. С. Бондарь. -М.: НОРМА, 2012. 592 с.

    Кашо В. С. Ответственность в системе местного самоуправления / В. С. Кашо. Красноярск: Б. и., 2012. - 122 с.

    Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия / Е. М. Ковешников. М.: Норма,2012. 270с.

    Козлова Е. И. Конституционное право России: учеб. пособие / Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин. 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2011. - 603 с.

    Лосева Н.Е. Правовые основы межбюджетных отношений в Российской Федерации: дис. . канд. юрид. наук: 12.00.14 / Н.Е. Лосева. М., 2014!.- 175с"

    Мокрый В. С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: автореф. дис. .д-ра юрид. наук / В. С. Мокрый. М., 2013. - 53 с.

    Седых Н. П. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (на опыте Санкт -Петербурга и Ленинградской области) : автореф. дис. . канд. юрид. наук / Н. П. Седых. СПб., 2011. - 21 с.

    Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: дис. . канд. юрид. наук: 12.00.12 / Н.И. Соломка. Екатеринбург, 2011. - 169с.

    Сомова О. А. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: дис. канд. юрид. наук: 12.00.02 / О. А. Сомова. Саратов, 2013. - 199 с.

    Шевчик Н. А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: автореф. дис. . канд. юрид. наук / Н. А. Шевчик. -Тюмень, 2011. 23 с.9. Научные статьи

    Приложение

    Источники средств от приватизации государственного и муниципального имущества (миллионов рублей)

    Всегов том числе по государственному и муниципальному имуществу, находившемуся1)в федеральной собственностив собственности субъектов Российской Федерациив муниципальной собственности2015 г.Получено средств от покупателей государственного и муниципального имущества2) - всего87462,634875,236597,415990,0в том числе:от продажи акций открытых акционерных обществ60396,532407,426836,51152,6от продажи государственного и муниципального имущества27065,52467,29760,914837,4в том числе:продажи имущественных комплексов государственных и муниципальных унитарных предприятий1322,1-798,4523,7продажи зданий, строений и сооружений, объектов, строительство которых не завершено4123,9-395,53728,4выкупа земельных участков собственниками объектов недвижимости5259,5646,93095,81516,8продажи акций закрытых акционерных обществ, долей государственного и муниципального участия в обществах с ограниченной ответственностью, вкладов в товариществах на вере3415,71807,21261,4347,1продажи арендованного государственного и муниципального имущества3375,1-2463,9911,2продажи иного имущества9569,213,11745,97810,2прочие поступления средств0,60,6--

    Не нашли ответ на свой вопрос? Посмотрите здесь
    Лучшее сочинение по повести Лучшее сочинение по повести "белый бим черное ухо"
    Формирование средневековых городовФормирование средневековых городов
    Межзвёздная среда: газ и пыль называется большая система из звёзд, межзвёздного газа, пыли и тёмной материиМежзвёздная среда: газ и пыль называется большая система из звёзд, межзвёздного газа, пыли и тёмной материи