Зручна навігація за статтею:

Система органів державної влади за Петра I

Формування нової системи управління за Петра I

До закінчення Північної вони органи державного управління при Петра Першому в Росії не мали особливих відмінностей. Однак, після закінчення військових дій проти Швеції та перемоги російська держава зайняла своє почесне місце на міжнародній арені. Враховуючи ці події, в 1721 Сенат проголошує царя Петра імператором, а також «батьком Вітчизни» і «Великим».

З цього дня імператор набув більших повноважень, ніж були до цього у царя періоду так званої станово-представницької монархії. У державі не залишилося більше жодного державного органу управління, який міг би хоч якось обмежити імператорську волю і владу. Тільки сам Петро Перший мав право видавати закони, повністю формуючи на власний розсуд законодавчу основу держави і лише імператор міг здійснювати через Синод суд. Таким чином, кожне рішення та вирок суду виносилося від імені государя. Імператор позбавив російську Церкву автономії та повністю підпорядкував її державі, скасувавши посаду патріарха.

Абсолютизм Петра I

Влада імператора була настільки незаперечною в державі, що Петру легко вдалося змінити порядок успадкування престолу в Російській імперії. До цього право управління країною переходило від сина від батька, а у разі відсутності законного спадкоємця, майбутній правитель міг бути обраний Земським собором. Проте, сам Петро вважав, що цей застарілий лад не відповідає ідеям абсолютної монархії і якщо спадкоємець не є хорошим кандидатом, то імператор повинен мати право відмовити йому в праві зайняти престол, обравши самостійно нового правителя. Природно, що під «негідним спадкоємцем» Петро насамперед мав на увазі власного сина, який посмів виступити проти реформ батька.

Установа Правительствуючого Сенату 1711 року

У цей період як вищої установи петровської адміністрації виступав Урядовий Сенат, яким государ замінив колишню неефективну Боярську думу. Двадцять сьомого лютого 1711 року, перед виступом у військовий Прутський похід, цар підписав указ, за ​​яким, коли Петра немає у столиці все управління державою переходило до рук Урядовому Сенату. У Сенаті були присутні дев'ять членів та обер-секретар.

Функції та владні повноваження Сенату

Сенат виконував такі функції:

• розгляд справ як вищої судової інстанції;
• вирішення питань, пов'язаних із веденням військових дій на територіях, що належать російській державі;
• заслуховування звітів комісій;
• розгляд різноманітних скарг, а також зміщення та призначення начальників різних категорій та ін.

Разом з цим керуючим органом російський монарх заснував у провінціях фіскалів та посадив у Сенаті обер-фіскала. До обов'язків цих чиновників входив нагляд над виконанням законності в губернських і центральних установах. Пізніше, всі ці обов'язки увійшли до фактичної діяльності генерал-прокурора, який за указом царя мав бути присутнім і стежити за порядком на кожному засіданні Урядового Сенату. Найпершим обер-прокурором цар призначив Павла Ягужинського.

І хоча Сенат був заснований як тимчасове рішення для здійснення управління державою під час відсутності в країні царя, ця установа продовжила існувати і після повернення Петра Першого з Прутського походу, являючи собою вищий державний – контрольний, судовий та адміністративний.

Установа прокуратури 1722 року

1722 вважається початком російської прокуратури. У цей же період було засновано і особливу посаду рекетмейстера, який розглядає скарги та приймає рішення щодо несправедливого рішення колегій. Про всі подібні справи рекетмейстер мав доносити до Сенату, вимагаючи швидкого вирішення питання, інколи ж у його обов'язки входила доповідь про це самому імператору.

Вищеописана посада була повністю скасована лише 1763 року під час реорганізації цього керуючого органу. Крім цього, у підпорядкуванні у Урядового Сенату був і герольдмейстер, який був посадовою особою, яка знала всіма справами вищого дворянського стану. Наприклад, до обов'язків цієї посадової особи входив облік дворян, їх призначення на державну службу, контроль проходження ними військової служби та ін.

У 1731 році за Урядового Сенату з'являється так звана Канцелярія таємних розшукових справ, що розслідує і провадить суди з усіх державних злочинів. Через тридцять років вона була скасована та замінена таємною експедицією Сенату, яка розслідувала найважливіші справи політичного характеру.

Після смерті Петра Першого політична важливість і влада Сенату зникла. Формально, залишаючись найвищим органом влади після монарха, він був повністю підпорядкований Верховній таємній раді.

Таблиця: реформи Петра I у сфері управління державою

Таблиця: державно-адміністративні реформи Петра I

Відео-лекція: органи державної влади за Петра I

Тест за темою: Система органів державної влади за Петра I Ліміт часу: 0 Навігація (тільки номери завдань) 0 із 4 завдань закінчено Інформація Перевір себе! Історичний тест на тему: органи влади за Петра I Ви вже проходили тест раніше. Ви не можете запустити його знову. Тест завантажується... Ви повинні увійти або зареєструватися, щоб почати тест. Ви повинні закінчити наступні тести, щоб почати це: Результати Правильних відповідей: 0 з 4 Ваш час: Час вийшов Ви набрали 0 з 0 балів (0 ) З відповіддю З позначкою про перегляд Завдання 1 із 4 1 . У якому році було підписано наказ про заснування Уряду Сенату? Правильно Неправильно Завдання 2 з 4 2 . У якому році було засновано російську прокуратуру?

Перебудова системи вищих та центральних органів державного управління (Сенат, колегії, органи державного контролю та нагляду). Табель про ранги

Петровські державні перетворення супроводжувалися докорінними змінами у сфері вищого управління державою. На тлі процесу формування абсолютної монархії відбувається остаточне падіння значення Боярської думи. На рубежі XVIII ст. вона припиняє своє існування як постійна установа та замінюється спочатку створеною при ній у 1699 р. Ближньою канцелярією, засідання якої, що перетворилися з 1708 р. на постійні, стали називати Консилією міністрів. Цьому новому установі, який включав до свого складу глав найважливіших державних відомств, Петро спочатку нору-чал ведення всіх державних справ під час численних своїх "відлучок".

У 1711 р. було створено новий вищий орган державної влади та управління, що прийшов на зміну Боярській думі. Урядовий сенат. Заснований перед від'їздом Петра I у Прутський похід замість скасованої Консилії міністрів спочатку як тимчасовий урядовий орган, укази якого Петро наказував виконувати так само беззаперечно, як рішення самого царя, Сенат згодом перетворився на постійно діючий вищий адміністративний та контрольний орган у системі управління державою.

Склад Сенату з його створення зазнав ряд змін. Спочатку він складався з призначених государем знатних осіб, яким довірялося управління державою за відсутності царя. Пізніше, з 1718 р., коли Сенат став постійною установою, його склад змінився, у ньому почали засідати всі президенти створених на той час. колегій (Центральних органів державного управління, що прийшли на зміну московським наказам). Однак незабаром виявились незручності такого стану справ. Будучи вищим адміністративним органом у державі, Сенат мав контролювати діяльність колегій, проте робити цього він насправді не міг, оскільки включав до свого складу президентів цих самих колегій ("нині самі будучи в них, як самі себе можуть судити"). Указом від 22 січня 1722 р. було проведено реформу Сенату. Президенти колегій були виведені зі складу Сенату, їх замінили спеціально призначені, незалежні стосовно колегій особи (право засідати в Сенаті було залишено лише за президентами Військової колегії, Колегії закордонних справ та тимчасово - Берг-колегії).

Присутність Сенату збиралася тричі на тиждень (понеділок, середа, п'ятниця). Для провадження справ при Сенаті існувала канцелярія, спочатку очолювана (до заснування посади генерал-прокурора) обер-секретарем (назви посад і звань здебільшого були німецькими). Йому допомагав екзекутор, що стежив за порядком у будівлі, що розсилав і реєстрував укази Сенату. За сенатської канцелярії знаходилися нотаріуса актуаріус(Зберігач документів), реєстраторі архіваріус.Такі самі посади й у колегіях, вони визначалися одним " Генеральним регламентом " .

При Сенаті також були: генерал-прокурор, генерал-рекетмейстер, герольдмейстері обер-фіскал.Заснування цих посад мало принципове значення для Петра I. Так, генерал-рекетмейстер (1720) мав приймати всі скарги на неправильне вирішення справ у колегіях і канцелярії Сенату і відповідно до них або примушувати підвідомчі Сенату державні установи до справедливого вирішення справ, або доповідати про скарги Сенату. В обов'язок генерал-рекетмейстера ставилося також суворо стежити, щоб скарги на нижчі органи управління не надходили прямо до Сенату, минаючи колегії. Основними обов'язками герольдмейстера (1722) були збір даних та складання іменних послужних списків дворянського стану, внесення до родоводів дворянських книг осіб нижніх чинів, що дослужилися до унтер-офіцерського чину. Він же мав стежити за тим, щоб більше 1/3 з кожного дворянського прізвища не перебували на цивільній службі (щоб землею не збідніти).

У своїй основній діяльності Урядовий Сенат здійснював практично самі функції, які свого часу належали Боярській думі. Як вищий адміністративний орган у державі він відав усіма галузями державного управління, здійснював нагляд за урядовим апаратом та посадовими особами всіх рівнів, виконував законодавчі та виконавчі функції. Наприкінці правління Петра I Сенату було також присвоєно судові функції, які зробили його найвищою судовою інстанцією у державі.

У той самий час становище Сенату системі державного управління істотно відрізнялося від ролі, що грала у Московському державі Боярська дума. На відміну від Боярської думи, що була становим органом і що ділила владу з царем, Сенат спочатку було створено як суто бюрократичне установа, всі члени якого призначалися особисто Петром І йому підконтрольні. Не допускаючи самої думки про самостійність Сенату, Петро прагнув всіляко контролювати його діяльність. Спочатку за Сенатом дивився генерал-ревізор (1715), пізніше для цього призначалися штаб-офіцери гвардії (1721), які чергували в Сенаті і стежили за прискоренням проходження справ у канцелярії Сенату, так і за дотриманням порядку в засіданнях цього вищого державного органу.

У 1722 р. було засновано спеціальну посаду генерал-прокурораСенату, покликаного, за задумом Петра I, забезпечувати зв'язок між верховною владою та центральними органами управління (бути "оком государевим") та здійснювати контроль за діяльністю Сенату. Не довіряючи сенаторам і не сподіваючись на їхню сумлінність у вирішенні справ державної важливості, Петро I цим актом, по суті, встановлював свого роду подвійний контроль ("контроль над контролем"), ставлячи Сенат, який був найвищим органом контролю над адміністрацією, у становище піднаглядової установи . Генерал-прокурор особисто доповідав цареві про справи в Сенаті, передавав Сенату волю верховної влади, міг зупинити рішення Сенату, у його підпорядкуванні була канцелярія Сенату. Усі укази Сенату набували чинності тільки з його згоди, він же стежив за виконанням цих указів. Усе це ставило генерал-прокурора над Сенатом, а й робило його, на думку багатьох, першою особою у державі після монарха.

У світлі сказаного спірними видаються твердження про наділення Сенату законодавчими функціями. Хоча спочатку Сенат мав деяке відношення до законотворчості (видав так звані "генеральні визначення", що дорівнювали законам), на відміну від колишньої Боярської думи він не був законодавчим органом. Петро не міг допустити існування поряд із собою установи, наділеної правом творити закони, оскільки вважав себе єдиним джерелом законодавчої влади в державі. Ставши імператором (1721) і реорганізувавши Сенат (1722), він позбавив його будь-якої можливості займатися законодавчою діяльністю.

Мабуть, одним із найважливіших нововведень петровської адміністративної реформи стало створення в Росії дієвої системи державного нагляду та контролю, покликаної контролювати діяльність адміністрації та дотримуватися державних інтересів. За Петра I починає формуватися новий для Росії Інститут прокуратури. Вищі контрольні функції належали генерал-прокурору Сенату. У його підпорядкуванні перебували інші агенти урядового нагляду: обер-прокурори та прокурори при колегіях та в губерніях. Паралельно з цим створювалася розгалужена система таємного нагляду за діяльністю державної адміністрації у вигляді засновуваних на всіх рівнях управління посад фіскалів.

Введення інституту фіскалів стало відображенням поліцейського характеру петровської системи управління, стало уособленням недовіри уряду до органів державної адміністрації. Вже 1711 р. при Сенаті було запроваджено посаду обер-фіскаду. У 1714 р. видано спеціальний указ про розподіл фіскалів за різними рівнями управління. При Сенаті були обер-фіскал і чотири фіскали, при губернських правліннях - чотири фіскали на чолі з провінціал-фіскалом, при кожному місті - по одному або по два фіскали, при кожній колегії також були засновані посади фіскалів. До їхнього обов'язку входило таємно провідувати про всі порушення та зловживання чиновників, про хабарі, розкрадання скарбниці та доносити обер-фіскалу. Доносництво заохочувалося і навіть винагороджувалося матеріально (частина штрафу, що накладається на порушника або хабарника, діставалася фіскалу, що доніс на нього). Таким чином, система донесення зводилася до рангу державної політики. Навіть у Церкві було введено систему фіскалів (інквізиторів), а священиків спеціальним царським указом зобов'язували порушувати таємницю сповіді та доносити владі на сповідуваних, якщо в їхній сповіді містилася та чи інша "крамола", що загрожує інтересам держави.

Вище говорилося, що проведена Петром I модернізація державного апарату не відрізнялася систематичності і строгою послідовністю. Однак при уважному розгляді петровської реформації неважко помітити, що при цьому два завдання залишалися для Петра I завжди пріоритетними та незаперечними. Такими завданнями були: 1) уніфікація органів державного управління та всієї системи адміністрації; 2) проведення через усю адміністрацію колегіального початку, яке разом із системою явного (прокурорського) та таємного (системи фіскалітету) контролю, мало, на переконання царя, забезпечити законність в управлінні.

У 1718-1720 pp. були засновані нові органи центрального управління, які отримали назву колегій. Вони замінили собою старі накази та були побудовані за західноєвропейськими зразками. За основу було взято шведський колегіальний устрій, який Петро вважав найбільш вдалим та придатним для умов Росії. Створенню колегій передувала велика робота з вивчення європейських бюрократичних форм та канцелярської практики. Для організації нових установ з-за кордону були спеціально виписані досвідчені фахівці-практики, добре знайомі з канцелярською роботою та особливостями колегіального устрою ("в правостах вправних"). Запрошувалися й бранці-шведи. Як правило, у кожній колегії з іноземців призначалися по одному раднику або асесору, по одному секретарю та шрейберу (писарю). У той самий час на вищі керівні посади у колегіях (президентів колегій) Петро прагнув призначати лише російських; іноземці зазвичай вище віце-президентів не піднімалися.

Засновуючи колегії. Петро виходить з думки, що "правління соборне в державі монаршому є найкраще. Перевага колегіальної системи бачилася в оперативнішому і в той же час об'єктивному вирішенні справ ("одна голова - добре, дві - краще). Вважалося також, що колегіальний устрій державних установ дозволить суттєво обмежити свавілля вищих чиновників і, що не менш важливо, вижити один із головних вад колишньої наказної системи -повсюдне поширення хабарництва та казнокрадства.

Свою діяльність колегії розпочали у 1719 р. Усього було створено 12 колегій: Іноземних справ, Військова, Адміралтейська (морська), Штатс-контори (відомство державних витрат), Камер-колегія (відомство державних доходів), Ревізійна-колегія (що здійснювала фінансовий контроль) , Юстіц-колегія, Мануфактур-колегія (промисловість), Берг-колегія (гірнича справа), Комерц-колегія (торгівля), Вотчинна та Духовна колегії. Формально колегії були підпорядковані Сенату, який контролював діяльність колегій і надсилав їм свої укази. За допомогою призначених у колегіях прокурорів, які перебували у підпорядкуванні генерал-прокурора Сенату, Сенат наглядав за діяльністю президентів колегій. Однак насправді якоїсь чіткої одноманітності в субординації тут не було: не всі колегії однаково підкорялися Сенату (Військова та Адміралтейська колегії мали значно більшу самостійність порівняно з іншими колегіями).

Кожна колегія становила свій регламент, що визначав крутий її дій і обов'язків. Указ від 28 квітня 1718 р. ухвалював скласти регламент всім колегіям виходячи з Шведського статуту, застосовуючи останній до " становища Російської держави " . З 1720 був також введений "Генеральний регламент", що складався з 156 розділів і був спільним для всіх колегій.

Подібно до наказів XVII ст. колегії складалися з загальної присутностіі канцелярії.Присутність складалася з президента, віце-президента, чотирьох (іноді п'яти) радників та чотирьох асессорів (загалом не більше 13 осіб). Президент колегії призначався царем (пізніше імператором), віце-президент - Сенатом із наступним твердженням імператором. Колежську канцелярію очолював секретар, у підпорядкуванні якого перебували нотаріус чи протоколіст, актуаріус, перекладач та реєстратор. Всі інші канцелярські чиновники називалися канцеляристами та копіістами та займалися безпосереднім провадженням справ за призначенням секретаря. Присутність колегії збиралася у спеціально відведеній для цього кімнаті, прибраній килимами та гарними меблями (збори у приватному будинку забороняюсь). Ніхто не міг зайти без доповіді до "камори" під час засідання. Сторонні розмови у присутності також заборонялися. Засідання проводилися щодня (за винятком свят та неділі) з б год або 8 год ранку. Усі питання, які обговорювалися на засіданні присутності, вирішувалися більшістю голосів. У цьому суворо дотримувалося правило, за яким під час обговорення питання думки висловлювалися всіма членами присутності по черзі, починаючи з молодших. Протокол та рішення підписувалося всіма присутніми.

Введення колегіальної системи значно спрощувало (з погляду усунення колишньої плутанини у системі наказного управління) і робило ефективнішим державний апарат управління, надавало йому деяке однаковість, чіткіші компетенції. На відміну від наказної системи, основу якої лежав територіально-галузевий принцип управління, колегії будувалися за функціональним принципом і було неможливо втручатися у сферу діяльності інших колегій. Не можна, однак, сказати, що Петру I вдалося повністю вижити недоліки колишньої системи управління. Не вдалося не тільки побудувати сувору ієрархію рівнів управління (Сенат - колегії - губернії), а й уникнути змішування колегіального початку з особистим, що лежав в основі старої наказної системи.

Так само як і в наказах, у новостворених колегіях останнє слово часто залишалося за начальницькими особами, в даному випадку за президентами колегій, які разом із приставленими до колегій для контролю за їх діяльністю прокурорами своїм втручанням підміняли колегіальний принцип прийняття рішень одноосібним. Крім того, колегії не замінили всіх старих наказів. Поруч із ними продовжували існувати наказні установи, іменовані або канцеляріями, або, як і раніше, наказами (Таємна канцелярія. Медична канцелярія, Преображенський наказ, Сибірський наказ).

У результаті петровських державних перетворень відбулося остаточне оформлення абсолютної монархії у Росії. У 1721 р. Петро прийняв титул імператора. У низці офіційних документів - Військовому статуті, Духовному регламенті та інших юридично закріплювався самодержавний характер монаршої влади, якій, як гласив Духовний регламент, "коритися сам Бог за совість наказує".

У загальному руслі завершальної стадії процесу складання абсолютної монархії у Росії перебувала проведена Петром I реформа церковного управління, результатом якої стало скасування патріаршества та остаточне підпорядкування Церкви державі. 14 лютого 1721 р. було засновано Святіший урядуючий синод, який замінив собою патріаршу владу та влаштований за загальним типом організації колегій. У підготовленому для цієї мети Феофаном Прокоповичем (одним із головних ідеологів петровської реформації) та відредагованому самим царем "Духовному регламенті" прямо вказувалося на недосконалість одноосібного управління патріарха, а також на ті політичні незручності, які походили від перебільшення місця та ролі патріаршої влади . Рекомендувалася колегіальна форма церковного управління як найзручніша. Сформований на цій основі Синод складався з 12 членів, які призначалися царем із представників духовенства, у тому числі вищого (архієпископів, єпископів, ігуменів, архімандритів, протоієреїв). Усі вони при вступі на посаду мали приносити присягу на вірність імператору. На чолі Синоду стояв обер-прокурор (1722), призначений для нагляду за його діяльністю та особисто підпорядкований імператору. Посади в Синоді були такими ж, як і в колегіях: президент, два віце-президенти, чотири радники та чотири асесори.

При Петра I у ході реформування державного апарату, що супроводжувався інституціоналізацією управління, поширенням та активним впровадженням принципів західноєвропейського камералізму, була переважно перебудована колишня традиційна модель державного управління, на місці якої починає формуватися сучасна раціональна модель управління державою.

Загальним підсумком адміністративної реформи стали затвердження нової системи організації державної служби і перехід у рамках раціональної бюрократії, що формується до новим принципам комплектування апарату державних установ. Особливу роль цьому процесі покликана була зіграти введена Петром I 22 лютого 1722 р. Табель про ранги, яку прийнято вважати сьогодні першим у Росії законом про державну службу, що визначав порядок проходження служби чиновниками та закріплював правове становище осіб, які перебували на державній службі. Її основне значення полягало в тому, що вона принципово розривала з попередніми традиціями управління, втіленими в системі місництва, та встановлювала новий принцип призначення на державні посади. принцип службової придатності. Водночас, центральна влада прагнула поставити чиновників під жорсткий контроль держави. З цією метою було встановлено фіксований розмір окладу державних чиновників відповідно до посади, суворо каралося використання посадового становища з метою отримання особистої вигоди ("хабарництво" і "хабарництво").

Введення "Табелі про ранги" було тісно пов'язане з проведеною Петром I повою кадровою політикою у державі. При Петра I дворянство (яке з цього часу іменувалося шляхетством) стає основним станом, з якого черпалися кадри для державної цивільної служби, яка була відокремлена від служби військової. По "Табелі про ранги" дворяни як найбільш освічений шар російського суспільства отримували переважне право на державну службу. Гелі на державну посаду призначався педворянин, він набував прав дворянства.

Петро жорстко вимагав від дворян відбування державної служби як їхнього прямого станового обов'язку: всі дворяни повинні були служити або в армії, або на флоті, або в державних установах. Вся маса служивих дворян була поставлена ​​в пряме підпорядкування Сенату (раніше вони перебували у віданні Розрядного наказу), який здійснював усі призначення по цивільній службі (за винятком перших п'яти вищих класів). Облік придатних до служби дворян і кадрове забезпечення державної служби були покладені на Сенату, що знаходився при Сенаті. герольдмейстера, який повинен був вести списки дворян та надавати Сенату необхідні відомості щодо кандидатур на вакантні державні посади, суворо стежити, щоб дворяни не ухилялися від служби, а також наскільки можна організовувати професійну підготовку чиновників.

З введенням "Табелі про ранги" (табл. 8.1) було знищено колишній поділ дворян на станові групи (московські дворяни, городові, діти боярські), і були введені сходи службових класних чинів,безпосередньо пов'язаних із проходженням військової чи цивільної служби. "Табель про ранги" встановлювала 14 таких класних чинів (рангів), що дають право обіймати ту чи іншу класну посаду. Заняття класних посад, що відповідають чинам з 14 до 5, відбувалося в порядку просування по службі (кар'єрного зростання) починаючи з нижчого чину. Вищі чини (з 1 по 5) присвоювалися за волею імператора за особливі заслуги перед Батьківщиною та монархом. Крім посад державної цивільної служби, статус яких визначався "Табеллю про ранги", існувала величезна армія нижчих канцелярських службовців, що становлять так зване.

Таблиця 8.1. Петровська "Табель про ранги"

Особливістю петровської "Табелі про ранги", що відрізняла її від аналогічних актів європейських держав, було те, що, по-перше, вона тісно пов'язувала присвоєння чинів з конкретною службою тих чи інших осіб (для осіб, які не перебувають на державній службі, класні чини не передбачалися), по-друге, в основу просування за посадою було покладено не принцип заслуг, а принцип вислуги(Необхідно було починати службу з нижнього чину і служити в кожному з чинів встановлену кількість років). Подібним чином Петро мав намір вирішити одночасно два завдання: змусити дворян надходити на державну службу; залучити до державної служби вихідців з інших станів, котрим опинитися на державній службі означало єдину можливість отримання дворянства - спочатку особистого, а перспективі і спадкового (по досягненню VIII класного чину).

5 березня (22 лютого) 1711 р. указом Петра Олексійовича було засновано Урядовий Сенат, вищий державний орган у Російській державі у справах законодавства та державного управління. Це державний орган був створений Петром через постійні відлучки, які часто заважали йому займатися справами управління. Він і раніше неодноразово, у 1706, 1707 та 1710 роках. вручав справи декільком обраним соратникам, яких вимагав, щоб вони, не звертаючись щодо нього ні з якими роз'ясненнями, вирішували поточні питання. Безпосередньою передумовою Сенату стала підготовка до Прутського походу (літо 1711), коли глава держави був зайнятий проблемою російсько-турецької війни і не міг з повною віддачею вирішувати «текучку». Тому, Сенат отримав дуже широкі функції, він був заснований «замість його царської величності своєї персони» без государя. Він мав продублювати владу царя. В указі 2 березня 1711 року Петро Олексійович каже: «ми визначили управлінський Сенат, якому кожен і їхнім указам нехай буде слухняний, як нам самому, під жорстоким покаранням, або й смертю, дивлячись з вини». У той самий час Сенат ніс перед царем, який обіцяв жорстоке покарання за неправедні справи.

У 1711 - 1714 pp. місцем постійного перебування Урядового Сенату була Москва. Тільки іноді на якийсь час, цілком або в особі кількох сенаторів, Сенат переїжджав до Петербурга. Нова столиця Росії стала постійним місцем перебування Сенату з 1714 року. У Москву з цього часу Сенат переїжджав тільки часом, у разі поїздок туди царя на значний час. Однак у Москві залишилася частина сенатської канцелярії – «канцелярія сенатського правління». Першими сенаторами були граф Іван Мусін-Пушкін, 1-й московський губернатор, боярин Тихон Стрешнєв, колишній архангелогородський губернатор, князь Петро Голіцин, князь Михайло Долгоруков, князь Григорій Племенников, князь Григорій Волконський, генерал-кригсцальмейстер та Назарій Мельницький. Посаду обер-секретаря отримав Анісім Щукін.

При призначенні сенатором, як і інші посади, Петро керував не походженням людини, а службовою придатністю. Якщо в 17 столітті представник боярського роду зі звичною послідовністю долав щаблі службових сходів і в кінцевому рахунку досягав вищого чину, приходячи на зміну батькові, то за Петра Олексійовича право стати сенатором отримували особи, які мали особисту гідність. Заслуги предків не мали визначального значення. Цінувалися розум, службові вміння, освіта та ін. Цей новий критерій дозволяв з'явитися новим людям у верхньому правлячому шарі. Вони були зобов'язані своєю кар'єрою царю. З іншого боку, сенатори відрізнялися від бояр тим, що боярин – це чин, а сенатор – посада. Обличчя, яке вибувало із Сенату, втрачало звання сенатора. Сенатори більшою мірою залежали від верховної влади. Це мало збільшити службове прагнення сенаторів.

У 1718 році до Сенату були включені президенти колегій. Сенат повинен був виносити постанови на запити колегій, які вони не могли вирішити самостійно через відсутність прецедентів. Губернатори та воєводи зверталися до Сенату через голови колегій лише у виняткових випадках: несподіваному нападі ворожих військ, початку епідемії тощо.

Наприкінці правління Петра Олексійовича – у 1721-1722 рр. – Сенат був реорганізований, і його діяльність упорядкована. Насамперед було змінено принцип його комплектування. Якщо раніше до нього входили всі президенти колегій, то потім Петро визнав, що це було необачно. Президенти колегій не могли добре працювати одразу на чолі колегій та в Сенаті. До того ж, Сенат, який складався з президентів колегій, не міг добре контролювати діяльність органів центрального управління. За указом від 22 квітня 1722 року Сенату належало складатися з таємних дійсних та таємних радників. Як виняток Петро дозволяв призначення в сенатори президентів лише трьох найважливіших колегій – Військової, Адміралтейства та Іноземних справ. Щоправда, цей указ не був до ладу виконаний через кадровий голод. Вже в травні вийшов указ, який скасував дію колишнього, президенти колегій через «малолюдство в Сенаті» повернули до цього органу. У результаті Петро почав модернізувати Сенат не зміною його складу, а шляхом заснування нових посадових осіб та структурних підрозділів.

До смерті імператора Урядовий Сенат залишався вищим законодавчим і управлінським органом Росії і наглядової інстанцією стосовно підлеглим йому колегій. Крім того, одночасно із заснуванням Сенату государ наказав замість Розрядного наказу заснувати «стіл розрядний при Сенаті. Таким чином, у відання Сенату відійшло призначення на всі військові та цивільні посади («писання в чини»), завідування всім служивим станом Росії, ведення списків, твір оглядів та спостереження за тим, щоб дворяни не ховалися від служби. У 1721-1722 pp. розрядний стіл було перетворено на розбірну канцелярію, що також складалася при Урядовому Сенаті.

5 лютого 1722 року при Сенаті призначили герольдмейстера, який відав за допомогою герольдмейстерської контори служивим станом. Першим герольдмейстером став стольник Степан Количев. Герольдмейстерська контора вела облік дворян, виявляла серед них придатних і непридатних до служби, проводила реєстрацію чинів і переміщень служивих як щаблями Табелі про ранги, і з одного відомства до іншого. Під особливим наглядом герольдмейстерів були дворяни, які ухилялися від служби, і навіть діти, які мали нести службу у майбутньому. Контора мала збирати відомості, де вони отримували освіту – вдома чи у навчальних закладах. До обов'язків Герольдмейстерської контори також входило створення навчальних закладів для дітей «знатних та середніх дворянських прізвищ», де їх мали навчати «економії та громадянству», тобто цивільним спеціальностям. Однак цей обов'язок так і не був реалізований, як і багато інших починань Петра.

Інструкція також доручала Герольдмейстерській конторі створювати герби. Для цього було запрошено італієць граф Франциск Санті, який отримав завдання «малювати» імператорський герб, герби всіх його царств, провінцій, міст і дворянських прізвищ. Санті та його помічники за життя Петра Олексійовича виготовили зображення герба для державного друку, а також герби губерній та 97 гербів провінцій.

Найуспішніша Герольдмейстерська контора діяла у сфері обліку служивого стану. Це було зумовлено першочерговою необхідністю реалізації цієї функції та наявністю попередніх структур – Розрядного наказу та створеного на його основі у 1711 році розрядного столу.

Зв'язок між Сенатом і губерніями здійснювали комісари (вони призначалися губернаторами), дві від кожної області. У міру розвитку колегій (органів центрального управління), вони стали виконувати функцію посередницької ланки між Сенатом і губерніями.

Одночасно зі створенням Сенату, було засновано посаду фіскалів, які мали «над усіма справами таємно наглядати», боротися з корупційними явищами, на кшталт хабарів, розкрадання скарбниці, порушень у сфері збору податків тощо. Про порушення доповідалося Сенат. Якщо справді викривали винного, половину штрафу отримував фіскал, інша частина йшла на користь скарбниці. Також було дано наказ заснувати посаду обер-фіскалу (пізніше генерал-фіскал), який був вищою посадовою особою з таємного нагляду за справами, мав чотирьох помічників. У губерніях були провінціал-фіскали, по одному кожної галузі управління; їм підпорядковувалися міські фіскали. Зі створенням колегій постала посада колезьких фіскалів, по одному кожної колегії.

Щоб припинити постійні чвари між сенаторами, Петро доручив нагляд за благочинням сенатських засідань, а також функцію відповідності сенатських рішень Укладенню та указам генерал-прокурору (12 січня 1722 року було засновано прокуратуру). До цього нагляд за благочинням сенатських засідань здійснював обер-секретар Анісім Щукін, а потім штаб-офіцери гвардії, що помісячно змінювалися. Помічником генерал-прокурора в Сенаті став обер-прокурор. Першим генерал-прокурором став Павло Ягужинський. Генерал-прокурор перебував у безпосередніх стосунках із государем, тому зблизив Сенат із вищою владою та водночас упорядкував провадження справ. Тоді ж 1722 року було засновано сенатські контори – сенатська, ревізійна і раскольничья.

У лютому 1722 року були визначені повноваження рекетмейстера (генерал-рекетмейстера), це слово було утворено від німецької, яка поєднувала французьке requête - «скарга, прохання», та німецьке Meister. Він став наглядати за діловодством у колегіях та за перебігом правосуддя, приймав скарги-чолобитні на тяганину, протизаконні рішення колегій та канцелярій. Заснування цієї посади переслідувало дві основні цілі: звільнити імператора від розгляду особисто челобитних, що йому подаються, і повести рішучий наступ на тяганину, протизаконні дії колегій і канцелярій. Щоправда, започаткування цієї посади не вирішило поставлених завдань. Традиція була сильною і чолобитну намагалися подати через голову генерал-рекетмейстера особисто цареві. Петро сам писав, що «сміються в багатьох місцях його величності бити чолом і чолобитні подавати паки, не даючи ніде спокою». Ще менших результатів генерал-рекетмейстер міг досягти боротьби з тяганцем і несправедливими рішеннями. Рекетмейстер мав лише бюрократичні методи боротьби з бюрократією: отримавши скаргу, він мав розбиратися над суті прийнятого рішення, а своєчасності проходження скарг по інстанціям, і прийняття цими інстанціями рішень. Тому рекетмейстер не міг вирішити проблему потоку скарг як справедливих, так і сутяжницьких.

Після смерті Петра I значення Сенату зменшилося, яке функції стали змінюватися. Спочатку його влада обмежила Верховна таємна рада, а потім Кабінет міністрів. Сенат замість Урядового став називати Високим. Імператриця Єлизавета Петрівна, яка у своїй політиці намагалася слідувати курсу батька, в 1741 видала Указ «Про відновлення влади Сенату в правлінні внутрішніх державних справ». Проте це відновило реальне значення Сенату у справах внутрішнього управління Росії. Після того, як у 1802 році в Російській імперії було засновано міністерства, Сенат зберіг лише функції вищого судового органу та органу нагляду. У такому вигляді, майже без змін, Сенат проіснував до 22 листопада (5 грудня) 1917 р., коли було видано декрет Ради Народних комісарів «Про суд», який ухвалив «скасувати існуючі загальні судові ухвали, як то: окружні суди, судові палати. та Урядовий сенат з усіма департаментами ... ».

У дивовижній країні сталося безліч радикальних перетворень: змінювався життєвий уклад народу, відбудовувався флот, озброювалася армія, але його реформи стосувалися державного управління. Саме йому належить ініціатива заснування найвищого адміністративного органу, який отримав назву Урядовий сенат.

Історія заснування

При всьому абсолютизмі влади, яка була властива тому періоду, імператор прийняв рішення про передачу частини своїх повноважень до рук обраних та наближених людей. Спочатку ця практика мала непостійний характер, і засідання проходили лише під час частих відлучок імператора.

Офіційним указом Петра Великого Урядовий сенат було засновано 1711 року. Виник він не на порожньому місці, попередником була історично вже давно зжила себе боярська дума. Нова і смілива держава вимагала порядку в законотворчій та управлінській структурі, «правди та правого суду між народом та у справах державних». Ці обов'язки і поклав імператор новий орган влади.

Питання про іноземне запозичення

Багато істориків пов'язують створення Урядового сенату (дата події - 19 лютого 1711 року) із практикою імператора переймати все західне. Однак, крім іноземного слова, у новому органі влади не було нічого чужого, весь його лад і функції виходили лише з російської дійсності. Це було відразу видно із системи підпорядкування: якщо, наприклад, у Швеції сенат міг диктувати монарху свою думку і волю, то за Петра таке становище було просто неможливо.

Імператор взяв за основу лише ідею європейських держав про включення до системи правління спеціальних установ та розподілу обов'язків між різними структурами. Центральний орган влади тепер керувався не древнім правом чи звичаями предків, а загальним всім законом. Урядовий сенат при Петра 1 являв собою установу, що ще формується, основною метою якого було об'єднання областей під управлінням одного центру. Імператор сам відав і керував усією діяльністю свого дітища, навіть перебуваючи у від'їздах.

Роль Урядового сенату до 1741 року

Після смерті Петра центральний орган влади проіснував у первісному вигляді менше одного року. У 1727 році імператриця Катерина I видала указ про заснування над ним спеціального нагляду, яким стала Таємна Верховна Рада. А сам Урядовий сенат у Росії було перейменовано на Високий.

Причину створення наглядового органу історики пов'язують із особистими якостями приймачів Петра, які не вміли, як він, керувати залізною рукою. Практично сенат втратив своє первісне значення, до його обов'язків тепер входили судові розгляди та дрібна урядова робота. Усе це відбувалося під пильним поглядом Верховної таємної ради, членами якого були А. Д. Меньшиков та Ф. М. Апраксин.

Становище змінилося з приходом Анни Іоанівни, яка скасувала контролюючий орган, і вся влада знову зосередилася в руках імператриці та Урядового Сенату. Було проведено реформу, відомство розділилося на 5 департаментів, з'являється кабінет міністрів, за керівництво яким боролися Бірон, Остерман та Мініх.

Період з 1741 по 1917 рік

При Єлизаветі сенат, що урядує, знову отримав великі повноваження, аж до законодавчої діяльності і впливу на іноземну політику. Проте всі запровадження імператриці скасував Петро III. За Катерини II активно продовжувалося формування державного устрою Російської імперії. Велика володарка не особливо довіряла членам Сенату і намагалася вилучити з установи ті чи інші відомства і передавала їх під контроль довіреним людям, таким як князь Вяземський, Шувалов і Чернишов.

Остаточно сформувалося положення про вищому органі влади під час правління Олександра I. Відразу після царювання він всерйоз взявся за відновлення високої ролі Урядового сенату у державному управлінні. Підсумком його старань став указ від 8 вересня 1802 року, що став останнім законодавчим актом, що повністю роз'яснює права та обов'язки цієї організації. У такому вигляді установа проіснувала до 1917 року, коли було скасовано.

Влаштування Урядового сенату

Спочатку устрій центрального органу влади мав дуже просту структуру, укази Петра в основному стосувалися його обов'язків та порядку дій. Але зі зростанням значення сенату в житті країни поступово ускладнювалися його завдання, була потрібна чітка ієрархія управління. У загальному вигляді Урядовий сенат мав таку організацію:

1. Основну роботу здійснювали сенатори, їх призначав імператор з числа цивільних та військових чинів, лише члени касаційного департаменту мали мати досвід роботи не менше трьох років на посаді обер-прокурора.
2. Установа включала кілька департаментів (їх кількість постійно змінювалося), об'єднаних присутностей та загальних зборів.
3. У різних складах та видах існувала своя канцелярія, зазвичай вона складалася із секретного, наказного, губернського та розрядного столу.
4. Ще за Петра виділяється «розправна плата», що розглядає чолобитні та фіскальні доношення.
5. Сенатські контори, обов'язки яких входило здійснення управління колегіями з країни.

При кожному наступному імператорі пристрій урядуючого сенату постійно змінювалося, залежно від епохи скасовувалися або додавали нові відомства і структури, встановлювався інший порядок обрання і ведення діловодства.

Основні функції

За двохсотрічну історію центрального органу державної влади воно зазнало багатьох змін. Поступові перетворення призвели до того, що Урядовий сенат, функції якого були прописані в спеціальному імператорському указі, мав унікальні права, що включають як тлумачення законів, так і нагляд за діяльністю підконтрольних установ.

1. Одна з найважливіших його функцій - це можливість оприлюднити закони чи відмовляти у тому офіційному опублікуванні. Члени ради здійснювали контроль за нормативністю державних актів, виконував тлумачення законів, саме їхнє рішення було остаточним.
2. Урядовий сенат здійснював нагляд за правомірністю дій міністрів, міністерств, губернських начальств. При виявленні порушень, організація мала право вимагати пояснень і за необхідності покарати.
3. Він провадив спостереження за виборами до земських зборів, Державної думи, міських дум, купецьких, міщанських, ремісничих установ, розглядав скарги дворян.
4. Сенат мав право у разі виявлення грубих помилок у службі губернських керівників, виносити їм зауваження та видавати відповідні укази.
5. Касаційний департамент урядуючого сенату здійснював керівництво судовою системою у Росії, винесені їм рішення не піддавалися оскарженню.

Унікальність повноважень урядового органу полягала ще й у тому, що члени ради мали право порушувати кримінальне переслідування найвищих адміністративних осіб, повітових представників дворянства та інших чиновників.

Особливості призначення сенаторів

За Петра I члени ради, крім служби у цій центральній організації, здійснювали й інші державні доручення. Тому в джерелах на той час часто можна зустріти згадку про проходження засідання над повному складі. Хтось був призначений послом до Європи, хтось вирушав за спеціальними дорученнями до повітових міст Імперії, так і виходило, що всі обов'язки виконували 5-6 осіб.

Основну функцію управління несли у собі сенатори у департаментах, причому спочатку у складі був помічено видатних людей свого часу, тих, хто здатний керувати сильною рукою. Справа в тому, що, згідно з існуючою диференціацією державних чинів, на посаду в раді призначалися особи, які мають III та IV ранг, і служба в уряді для них була верхом кар'єри. Таким чином, громадське становище членів, які входили до урядового сенату, абсолютно не відповідало його високому статусу.

Призначення здійснювалося іменними указами, сенатори присягалися, встановлену ще за Петра I.

Державні особи, які перебувають при органі центральної влади

Ще за підставі Урядового сенату встановився порядок, яким від кожної губернії призначалися два комісара для «попиту й ухвалення указів». Саме вони мають бути посередниками між регіональною владою та сенатом. До їхніх обов'язків входило не лише видання указів, а й здійснення контролю за виконанням. Згодом ці функції перейшли до колегій.

Інститут фіскалів був заснований ще в 1711 році, вони були органом нагляду за діями судів, чиновників усіх категорій та інших державних осіб. У їхніх руках була зосереджена дуже велика влада, по суті через один донос будь-якої людини могли звинуватити в злочині. У підпорядкуванні обер-фискала перебували кілька наближених помічників, і навіть служиві люди у кожної губернії і навіть місті.

Ще Петро хотів встановити над Урядовим сенатом контроль, але проблема полягала у пошуку такої людини, яка б здійснювати нагляд за вищим органом. Згодом тут утвердилася посада генерал-прокурора. А також слід згадати про ретмейстера та його контору, саме вони приймали чолобитні з усієї країни та стежили за термінами та якістю їх виконання.

Коло відомств

Заснування Урядового сенату далеко ще не відразу вирішило всі проблеми управління державою. Перелік підконтрольних відомств формувався поступово, перший указ зобов'язував установу здійснювати такі функції:

• стежити за судом та перевіряти правомірність їх рішень;
• контролювати витрати у державі;
• стежити за збиранням дворян та грамотних молодих бояр в офіцери, розшук ухиляються;
• огляд товарів;
• вести торг із Китаєм та Персією;
• контроль за вимороченими селами.

Установу можна було назвати центральним судовим, військовим та фінансовим відомством, яке здійснювало нагляд над деякими областями державного управління.

Порядок діловодства

Ще Петро відзначав непробачну повільність роботи всієї системи створеного ним органу. Установа вимагала чіткого порядку дій, так поступово організовувався інститут діловодства в сенаті. У XVIII були вже ужито поняття протокол і звітний журнал, але лише статутами Олександра II остаточно встановлено порядок ведення справ у департаментах.

1. Прохання, скарга чи інші документи надходять до канцелярії, співробітники збирали необхідні відомості, довідки та готували записку з коротким викладом суті прохання із зазначенням законних підстав.
2. У усній формі доповідь вимовляється перед членами тієї чи іншої департаменту.
3. Проводиться голосування, а рішення, за деяким винятком, мало прийматися одноголосно.
4. Ухвалена резолюція заноситься канцелярією до журналу і за підсумками зборів складається остаточне визначення.

Перед тим, як справі потрапити на розгляд до департаментів, усі папери прочитувалися та контролювалися обер-прокурором, який мав право вносити зміни або впливати на перебіг голосування.

Законотворча діяльність

Урядовий сенат ніколи не був до кінця відомством, що розробляє та виносить державні укази. Тільки за Петра та Єлизавети членам ради було надано повну свободу дій. За двісті років існування оформилася його основна функція – регулювання та контроль адміністративного управління.

У поодиноких випадках центральний орган влади міг винести на розгляд імператора та міністрів проект закону, щоправда, цим правом члени ради користувалися рідко, оскільки відомство не мало достатньо коштів та можливостей для ведення законотворчої діяльності. Так, укази урядуючого сенату, що стосуються термінів служби офіцерів із дворян, було розкритиковано та відхилено Олександром I.

Скасування

З початку XIX століття і до 1917 року роль Сенату в державному управлінні була такою ж, як і за Олександра I. Нерозв'язаною залишалася проблема зносини з вищою владою в особі імператора, все спілкування відбувалося через обер-прокурора, і початкового свого великого значення як за Петра І це відомство так і не змогло досягти. Після Жовтневої революції рада була розпущена, щоправда, тимчасові присутності поновлювалися під час Громадянської війни в Омську та Ялті.

Установа Урядового сенату започаткувало чіткої організації управління нашій країні, досвід роботи департаментів у Російській імперії було враховано для формування сучасної політичної системи.

Було засновано Урядовий Сенат - вищий орган державної влади та законодавства, підпорядкований імператору.

Постійні відлучки Петра I із країни заважали йому займатися поточними справами управління. На час своєї відсутності він доручав ведення справ кільком довіреним особам. 22лютого (5 березня) 1711 р. ці повноваження було покладено на нову установу, названу Урядовим Сенатом.

Сенат здійснював всю повноту влади у країні без государя та координував роботу інших державних установ.

До складу нової установи увійшли дев'ять осіб: граф Іван Олексійович Мусін-Пушкін, боярин Тихон Микитович Стрешнєв, князь Петро Олексійович Голіцин, князь Михайло Володимирович Долгорукий, князь Григорій Андрійович Племенников, князь Григорій Іванович Волконський, генерал-крігсцальмейстер Михайло Михайлович Самарін, Василь Андрійович Апухтін та Назарій Петрович Мельницький. Обер-секретарем був призначений Анісім Щукін.

У перші роки існування Сенат дбав про державні доходи та витрати, відав явкою дворян на службу, був органом нагляду за розгалуженим бюрократичним апаратом. Через кілька днів після заснування Сенату 5 (16) березня 1711 р. у центрі та на місцях були введені посади фіскалів, які доносили про всі порушення законів, хабарництво, казнокрадство тощо, які завдають шкоди державі. Указом імператора від 28 березня 1714 «Про посаду фіскалів» ця служба отримала остаточне оформлення.

У 1718—1722 мм. до складу Сенату входили всі президенти колегій. Було введено посаду генерал-прокурора, який контролював усю роботу Сенату, його апарату, канцелярії, прийняття та виконання всіх його вироків, їх опротестування чи зупинення. Генерал-прокурор і обер-прокурор Сенату підпорядковувалися лише государю. Основною функцією прокурорського контролю була турбота про дотримання правопорядку. Першим генерал-прокурором було призначено Павла Івановича Ягужинського.

Після смерті Петра I становище Сенату, його роль та функції в системі державного управління поступово змінювалися. Сенат замість Урядового став іменуватися Високим. У 1741м. імператриця Єлизавета Петрівна видала Указ «Про відновлення влади Сенату у правлінні внутрішніх справ», але реальне значення Сенату у справах внутрішнього управління було невелико.